流域生態(tài)系統(tǒng)管理一直是我國環(huán)境管理領(lǐng)域的一個重點。隨著環(huán)境治理工作的推進，公眾對于環(huán)境治理效果的期望越來越高，促進以點為基礎(chǔ)的環(huán)境治理項目產(chǎn)生出整體的流域治理效果應(yīng)該成為流域管理工作新的常態(tài)。流域治理因為跨區(qū)域、跨部門，比單個城市的環(huán)境治理更加復(fù)雜，更具挑戰(zhàn)性。隨著我國重點領(lǐng)域投融資機制的改革、大資本時代的到來，以及環(huán)境信息公開與公眾參與的強化，流域治理面臨新的社會與政策環(huán)境。在此背景下，我們對流域治理的特點與管理的難點進行了梳理，并從流域治理的管理體制、水資源費政策、政府購買公共服務(wù)、流域治理的系統(tǒng)設(shè)計層面提出了幾點建議，供業(yè)內(nèi)參考。

一、流域管理的新常態(tài)

（一）投融資體制改革深入影響流域治理

一直以來，環(huán)境治理主要是地方的事權(quán)，正如我國《環(huán)境保護法》中所規(guī)定的，“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。”中央主要是在上層制定生態(tài)功能區(qū)劃、總量管理等，運用三同時制度、環(huán)境影響評價制度、排污權(quán)交易等各種行政、經(jīng)濟手段推動管理。環(huán)保的管理思路也主要是不斷對地方政府加壓。然而，事權(quán)和財權(quán)的不對等在環(huán)境管理領(lǐng)域非常明顯。在財權(quán)上，屬于中央職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)資金相對充足，而地方政府職權(quán)范圍內(nèi)的事情資金相對缺乏。除了轉(zhuǎn)移支付之外，環(huán)境治理百分之九十的事權(quán)屬于地方政府。過去，地方投融資平臺的很大一部分資金，被地方政府用于各地水務(wù)、垃圾處理、生態(tài)修復(fù)等。

而從黨的十八大以來，我國行政體制一直在發(fā)生大的變化。2014年11月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）。此前，國務(wù)院亦發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），財政部發(fā)布《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）。隨著這一系列文件的出臺，我國投融資體制進入改革的快車道。《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》文件中，很多條款都與環(huán)保產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)，直接涉及基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的投融資體制改革。《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等文件發(fā)布后，地方投融資平臺的清理，無疑也將改變地方政府環(huán)境保護、流域治理投融資來源的結(jié)構(gòu)，對環(huán)境治理結(jié)構(gòu)與流域管理都產(chǎn)生深刻的影響。

（二）越來越多的公眾參與直接影響環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展

越來越多的公眾參與活動直接影響環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。《中華人民共和國環(huán)境保護法（2014年修訂）》第五章專門對“信息公開與公眾參與”作出了具體的規(guī)定，為公眾參與提供了明確的法律保障，公眾依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。回顧過去，PM2.5治理的出現(xiàn)就是在公眾參與的推動下形成的管理共識。此外，公眾對于環(huán)境治理的效果也提出了更高的要求，不僅僅只關(guān)注COD、BOD等減排指標(biāo)，而是直接關(guān)注環(huán)境治理的效果，關(guān)注能否“下河游泳”，能否看到“藍天白云”。信息公開、公眾參與、公眾對于環(huán)境治理效果的渴望成為環(huán)境治理領(lǐng)域大的趨勢與大環(huán)境。

（三）資本市場推動環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

隨著新三板的擴容、上市核準(zhǔn)制向注冊制的轉(zhuǎn)變，大資本時代將到來。一批科技企業(yè)有望迅速上市，發(fā)展壯大，成為治理環(huán)境的重要力量。而目前，資本市場對環(huán)保產(chǎn)業(yè)有很高的預(yù)期。這也將有利于增加環(huán)保企業(yè)的融資溢價能力，擴大環(huán)保領(lǐng)域的資金來源，加強環(huán)境產(chǎn)業(yè)的力量。

二、流域管理不同于市政管理的三大難點

具體到流域管理，它具有不同于市政管理的三大特點：

（一）流域的問題涉及到多個業(yè)務(wù)部門。流域治理與市政、環(huán)保、生態(tài)、水利等不同專業(yè)、業(yè)務(wù)都息息相關(guān)。真正治好一個流域，需要各個學(xué)科、專業(yè)、業(yè)務(wù)之間相互配合。

（二）流域管理涉及到行政區(qū)劃的問題。我國的行政管理靠縣級以上人民政府依行政區(qū)劃進行治理。而流域的問題卻是一個跨行政主體的問題。不是簡單的誰的孩子誰抱走，誰的區(qū)域誰負責(zé)就能解決。雖然我國已經(jīng)存在流域管理的機構(gòu)，但目前這些流域機構(gòu)主要是水利部的直屬機構(gòu)，屬于事業(yè)單位。流域的環(huán)境治理還缺乏一個職能齊全的、權(quán)限充分的流域機構(gòu)來負責(zé)協(xié)調(diào)各行政區(qū)劃相互之間的分工與配合。依靠現(xiàn)有的機構(gòu)，經(jīng)常是事倍功半。

（三）流域治理還涉及時間跨度的問題。并不是把流域內(nèi)現(xiàn)在的點源污染都治理好了，就能還社會一個清澈的環(huán)境。我國還有很多的淤泥、土壤污染等歷史遺留問題，這些問題由于時間的流逝而常常找不到治理的責(zé)任主體。

這些特點造成流域的管理問題、科技問題比城市環(huán)境治理問題、農(nóng)村環(huán)境治理問題更難、更復(fù)雜。管理的難點主要體現(xiàn)在：

（一）跨部門協(xié)同。跨專業(yè)意味著跨部門，地方政府如何有效協(xié)調(diào)各個部門的工作。流域治理既需要專業(yè)之間的分工負責(zé)，也需要有效的協(xié)調(diào)與配合。

（二）跨區(qū)域協(xié)調(diào)。與歐洲國家的行政體制不同，我國的行政體制不是基于民主的單體聯(lián)合而成，而是基于中央授權(quán)的分散制，下級機構(gòu)主要對上級機構(gòu)負責(zé)。行政管理系統(tǒng)在中央是條狀管理，到各行政區(qū)域又是塊狀管理。如何將條塊化的行政管理協(xié)調(diào)起來是流域管理的第二個難點。

（三）感性與理性的結(jié)合。科學(xué)以理性話題為主，而公眾往往以感性感知為主。在移動互聯(lián)網(wǎng)時代，社會的感知、感性的傳播比以往更快、更廣，環(huán)境管理、流域治理也更需要考慮公眾對于效果的感知。隨著信息的公開，地方政府所面臨的環(huán)境投訴將可能比以往更多，承擔(dān)治污項目的環(huán)境治理企業(yè)也將面臨更大的治污責(zé)任風(fēng)險，而不再僅僅是排污單位面臨排污的風(fēng)險。財政支持的科技立項項目也將面臨更多的監(jiān)督。如何理性與感性進行結(jié)合，促進環(huán)境治理面向效果是流域治理的另一大難點。

三、對流域管理的幾點政策建議

（一）構(gòu)建流域管理統(tǒng)-分-統(tǒng)的管理體制

政府行政管理包括宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等多個方面。而在環(huán)保行業(yè)，市場監(jiān)管比較少，社會管理、公共服務(wù)、宏觀調(diào)控是政府行政管理的主要職能。社會管理職能主要指國家通過流域生態(tài)功能區(qū)劃、總量控制、三同時制度、環(huán)評制度等依法進行管理。社會管理的基本原則是依法管理，法無授權(quán)不可為。公共服務(wù)職能主要是指提供污水處理、垃圾處理等公共服務(wù)。2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，而環(huán)保部也在起草采購環(huán)保公共服務(wù)的指導(dǎo)意見。在市場化條件下，政府將在能社會化采購的范圍內(nèi)開展環(huán)保服務(wù)的采購，甚至包括科技服務(wù)、環(huán)評、規(guī)劃等等。隨著政府采購公共服務(wù)法規(guī)政策的完善，政府采購環(huán)保公共服務(wù)的機制也將建立起來。資源調(diào)控職能包括移民、流域基金、水資源調(diào)節(jié)、轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)調(diào)控，價格補貼等等。

在流域范圍內(nèi)，我們提倡將流域作為一個整體來管理，并不意味著流域所有的問題、事務(wù)都由流域主管部門進行管理。我們認為在資源調(diào)控、社會管理方面，應(yīng)該在流域?qū)用孢M行統(tǒng)一的調(diào)控與管理，由上級授權(quán)，建立起流域管理委員會，作為各行政主體的民主協(xié)調(diào)委員會，承擔(dān)流域資源協(xié)調(diào)與環(huán)境保護職能，統(tǒng)籌流域管理事務(wù)。但是對于公共服務(wù)，在我國的行政體制下，應(yīng)該依行政區(qū)劃進行分割管理，由各地方政府進行提供。在統(tǒng)一服務(wù)效果的層面，通過PPP等模式，加強為流域提供專業(yè)化服務(wù)的供給，通過流域化服務(wù)的公司，實現(xiàn)分割的行政采購在服務(wù)效果和服務(wù)水準(zhǔn)上的統(tǒng)一，最終建立起“統(tǒng)-分-統(tǒng)”的三級管理體系，如下圖所示。

圖 1  流域管理的三級管理體系圖

以法國Adour－Garonne流域管理機構(gòu)為例，Adour－Garonne流域管理機構(gòu)是1960年代法國在傳統(tǒng)的部門水管理模式在面對涉水的經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境等復(fù)雜問題無法有效解決的背景下成立的。Adour－Garonne流域管理機構(gòu)作為中央政府的派出機構(gòu)，負責(zé)從流域空間上進行涉水問題和事務(wù)的管理，主要目的在于流域資源管理。隨著涉水事務(wù)的增加，流域機構(gòu)的職能也逐步擴展到水生態(tài)環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)供水等領(lǐng)域。但具體的水污染與水環(huán)境質(zhì)量問題，則由Adour－Garonne流域內(nèi)各地市政政府負責(zé)。地方政府采購的公共服務(wù)可以由威立雅、蘇伊士這樣的專業(yè)公司負責(zé)實施，通過專業(yè)化的水服務(wù)公司實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈、治理效果上的統(tǒng)一。

（二）推進政府采購公共服務(wù)、合同環(huán)境服務(wù)

促進環(huán)保公共服務(wù)提供的形式有多種，如特許經(jīng)營、政府采購公共服務(wù)、合同環(huán)境服務(wù)等。特許經(jīng)營是指政府授權(quán)企業(yè)在市政領(lǐng)域推行經(jīng)營性的項目，如自來水、燃氣、公交等，政府定價或者進行價格監(jiān)管，由服務(wù)企業(yè)向公眾提供服務(wù)，并直接向公眾收費，是政府采購公共服務(wù)的一種重要形式。政府采購公共服務(wù)是指政府通過財政以及收取相應(yīng)公共服務(wù)的行政事業(yè)性收費，并通過公開招標(biāo)等方式采購運營或者工程為主的公共服務(wù)。隨著我國財政體制的改革，地方政府通過跨年度財政列支，為地方政府采購需要長期運營的污水處理、垃圾處理等市政服務(wù)提供了可靠的資金保障。合同環(huán)境服務(wù)是指以環(huán)境效果為導(dǎo)向的市場化服務(wù)。市場服務(wù)主體的收費以服務(wù)效果為導(dǎo)向。環(huán)境治理可以分為二級開發(fā)，環(huán)境規(guī)劃資金的籌備、各個專業(yè)環(huán)節(jié)的整合、各個項目的系統(tǒng)把控，稱之為環(huán)境一級開發(fā)商。在一級開發(fā)之后，才有二級開發(fā)商，清淤、種樹、污水處理、垃圾處理等屬于二級開發(fā)。以前政府做一級開發(fā)商，做集成商，企業(yè)做二級開發(fā)商。未來面對環(huán)境效果的把控，應(yīng)該有專業(yè)化的公司，為中央、地方政府或者流域機構(gòu)提供面向效果的一級開發(fā)服務(wù)。環(huán)境產(chǎn)業(yè)鏈也將上移。未來5-10年將出現(xiàn)真正面向流域效果，不僅僅是科技效果的標(biāo)桿項目，為流域管理提供示范。

（三）完善水資源價格定價制度

我國的水價格包括資源價格、工程價格與環(huán)境價格。其中，工程價格是基于工程成本而產(chǎn)生的；環(huán)境價格是基于修復(fù)的，如污水處理費等，不僅要涵蓋現(xiàn)實的污水處理價格，還需要涵蓋歷史的環(huán)境修復(fù)價格。而資源價格是基于一個流域水資源的稀缺程度、珍貴程度而產(chǎn)生。隨著我國水質(zhì)型、水量型缺水的嚴(yán)重，水資源定價變得必不可少。水資源在一個流域進行統(tǒng)一配置、統(tǒng)一定價，通過資源價格來約束流域內(nèi)各地方政府的取水、用水與水資源保護。同時，水資源費也是流域管理資金來源之一，通過改革與完善水資源費制度，將有效補充流域治理資金。

（四）流域治理進一步面向效果，需要系統(tǒng)化的設(shè)計

流域治理還不能有效實現(xiàn)由點到面的整體效果的主要原因之一是流域問題還缺乏系統(tǒng)的梳理與分析，沒有系統(tǒng)地面向效果地設(shè)計流域管理與治理問題。以我國污水處理為例，我國污水處理標(biāo)準(zhǔn)越來越高，但是卻還有20%的污水直排。直排污水混入水體，造成水體依然黑臭，成為影響我國流域環(huán)境治理效果的一個重要因素。相比于升級改造，直排污水沒能受到應(yīng)有的重視。促進流域的環(huán)境保護，需要環(huán)保治理、流域治理更多地面向科技效果、感知效果，需要對流域的治理問題做出系統(tǒng)的診斷分析。

 （本文根據(jù)傅濤在2014年12月22日“水生態(tài)功能區(qū)管理應(yīng)用暨生態(tài)流域模式建設(shè)學(xué)術(shù)研討會”上的發(fā)言整理。）

編輯：任萌萌