一、有必要建立PPP雙軌制

凌晨四點，筆者仍在與畢馬威KPMG的PPP咨詢部門總監(jiān)李煒先生討論，而討論焦點就來自于中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟的《我國應(yīng)建立雙軌制PPP制度體系》，此文闡述：

使用者付費類特許經(jīng)營PPP模式和政府購買服務(wù)類PPP模式，是PPP模式的兩種基本類型。對于使用者付費類PPP模式，要求采用特許經(jīng)營的方式，向項目產(chǎn)品和服務(wù)的使用者收取費用，用以回收項目建設(shè)和運營成本。對于政府購買服務(wù)類PPP項目，則通過政府向項目提供的公共服務(wù)支付購買費用使得私人部門能夠回收項目前期建設(shè)投資及運營費用。

政府購買服務(wù)類PPP模式，在英國稱為PFI，在法國稱為CP。英國由于基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域的私有化程度很高，使得使用者付費類特許經(jīng)營PPP模式很少使用。因此，英國習(xí)慣于將PPP與PFI模式視為同一個概念，英國人所稱的PPP，就是PFI，即特指政府購買服務(wù)類PPP。與此對照的是，法國基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域私有化程度相對較低，目前還存在大量特許經(jīng)營項目，認為特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)同屬于PPP模式的具體實現(xiàn)形式，并分別制定相關(guān)法律對兩類PPP模式予以規(guī)范。”

對于特許經(jīng)營類PPP模式，應(yīng)加快推進特許經(jīng)營立法工作。對于政府購買服務(wù)類PPP模式，與特許經(jīng)營類PPP模式的合同結(jié)構(gòu)、風(fēng)險控制、模式選擇等存在重大區(qū)別。對其進行制度設(shè)計，應(yīng)將更多精力放在如何推動政府采購領(lǐng)域的深化改革，研究制定出臺采購主體資格確認，采購交易價格形成，采購程序規(guī)范，采購服務(wù)標準制定以及跟蹤、監(jiān)測、績效評價等內(nèi)容。

此文與E20研究院院長傅濤在今年7月份發(fā)表的《PPP的熱與惑》（詳細文章請點擊底部原文鏈接）的觀點不謀而合（與近期劉世堅律師的《PPP里真的不一定有特許經(jīng)營》一文中也有共鳴），且引用了財政部PPP中心和諸位專家對國際PPP的研究成果。《PPP的熱與惑》中在梳理清楚特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩種概念的區(qū)別后，明確提出以下分類：

二、為了純潔隊伍，該把環(huán)保踢出特許經(jīng)營范圍了！

筆者近期受財政部PPP中心推薦，擔任某地方PPP示范項目專家組組長，闊別兩年后重回PPP咨詢一線，并與其他兩位PPP專家，畢馬威總監(jiān)邢佶勇和中倫律師事務(wù)所律師周蘭萍默契合作，與這第二波PPP熱潮中的實務(wù)操作再度貼近，對當前有關(guān)PPP（包括特許經(jīng)營）諸多規(guī)定之間的矛盾給基層業(yè)務(wù)操作帶來的困惑有了深度的體驗，并結(jié)合近兩年在E20研究院對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的專注研究，有了更清晰的認識，對于某些問題“如鯁在喉，不吐不快”。

李主任文章中的闡述已經(jīng)接近了“理清PPP和特許經(jīng)營之間關(guān)系”的目標，但也許顧及部委感知，尚未撕破最后的面紗。而發(fā)改委近期又重啟了特許經(jīng)營立法，不出意外，環(huán)保行業(yè)依然會按慣性被納入特許經(jīng)營的范圍。值此時，事關(guān)PPP健康發(fā)展之大計，筆者只好粗魯?shù)貥祟}黨一下，為了純潔隊伍，該把環(huán)保踢出特許經(jīng)營范圍了！    

三、從環(huán)境服務(wù)定價說開去

對于為何要將環(huán)保從特許經(jīng)營管轄范圍中開除出去，在以上幾篇文章中已有深刻而準確的描述，而筆者將從另一個角度再次闡述下這個問題。

受中國經(jīng)濟導(dǎo)報陳陽記者采訪，筆者對10月15日發(fā)改委價格機制改革若干意見發(fā)表了評論，后成文《一視同仁不可取》。陳陽專業(yè)素質(zhì)很高，言談中一起梳理了一些模糊的概念，提煉了環(huán)境服務(wù)定價的特性，并由此可以看到，對環(huán)保類公共服務(wù)的PPP項下的采購不符合特許經(jīng)營的特征——即作為“使用者付費”的基本出發(fā)點。

說到此處，必須提到，除了財政部一些列PPP相關(guān)文件以外，國家發(fā)改委的“2014（2724）號文”也是一個受到PPP業(yè)內(nèi)廣泛認可，有突出進步的指導(dǎo)性文件，其中明確規(guī)定了以下內(nèi)容：

（二）操作模式選擇

1.經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。要依法放開相關(guān)項目的建設(shè)、運營市場，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經(jīng)營。

2.準經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。

3.非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。

那么，我們可以清晰地看到，環(huán)保類PPP項目，按照E20研究院的環(huán)境服務(wù)分析“九宮格”，主要分為兩類：

一類是市政設(shè)施中有關(guān)環(huán)保的范圍，包括污水及各種垃圾的處理。無論按以往慣例采用BOT方式，還是將前端污水管網(wǎng)或者垃圾收集整合打包，其實都不存在使用者付費的形式。結(jié)合在陳陽采訪文章中梳理的觀點，所謂“使用者付費”，其實本質(zhì)上屬于受益者付費模式，目前在環(huán)保領(lǐng)域，這樣的付費模式尚無法建立。而另外一些市政公共服務(wù)內(nèi)容，包括供水、燃氣、公交、地鐵等，甚至包括地下管廊（面向機構(gòu)使用者），都是采取的受益者付費的模式，其對應(yīng)特許經(jīng)營的制度和內(nèi)在基本邏輯，都是天生為社會投資人直接向受益者收費為特征而存在。

而環(huán)保的外部性特征，導(dǎo)致其很難建立向受益者付費的系統(tǒng)，我們在上述這類市政環(huán)保的交集領(lǐng)域，目前采取的都是污染者付費的制度，這是污水處理費收取和亟待建立的垃圾處理費收取的理論基礎(chǔ)，這也是今年3月1日，財政部、國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)布《污水處理費征收使用管理辦法》中，將污水處理費統(tǒng)一列為行政事業(yè)性收費（而不是之前少數(shù)幾個省市所規(guī)定的經(jīng)營性收費）的理論基礎(chǔ)。

作為行政事業(yè)型收費，收取后將納入財政預(yù)算并專項支付給自己的專營市政公司（即E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖所定義的B方陣企業(yè)），或者PPP的社會投資方（即E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖所定義的A方陣企業(yè)）。在這樣的制度里，就不可能存在PPP社會資本的使用者（即便我們把其泛化為污染者）直接收取費用的可能。目前在國內(nèi)，在市政環(huán)保領(lǐng)域，無論特許經(jīng)營推行12年來的所有市場化項目，還是PPP2.0時代的創(chuàng)新示范項目，在這個模式上都沒有也無法根本性突破。

那么，在這個模式里，無論是否包括管網(wǎng)或者前端收集，政府都是一方面按行政事業(yè)性收費規(guī)定，向居民、企業(yè)按污染者付費模式，收取處理費并納入財政，另一方面轉(zhuǎn)而由財政根據(jù)協(xié)議以“照付不議”為原則向環(huán)保企業(yè)支付處理費用。因此，這些屬于典型的非經(jīng)營性項目。將污水處理費視為經(jīng)營性收費，將其歸為經(jīng)營性項目，或者考慮補貼的存在而歸為準經(jīng)營項目，毫無疑問，這是與上述一系列文件產(chǎn)生沖突的。

補充一下，作為存在經(jīng)營性可能的中水目前商業(yè)應(yīng)用空間極其有限，幾乎沒有可自由開發(fā)的經(jīng)營性內(nèi)涵，垃圾發(fā)電收入也是在政府高度約束下的成本補充，其屬性也背離經(jīng)營性實質(zhì)，無法改變其政府購買公共服務(wù)的基本特征，不應(yīng)該因為這兩類特殊附屬品的極其有限的存在，而模糊了其市政項目購買服務(wù)的本質(zhì)。

第二類環(huán)保項目，處于九宮格的環(huán)境維度，即目前在水十條黑臭水體治理要求下涌現(xiàn)的大量的環(huán)境修復(fù)類項目。這些項目，由于各種明顯的原因，連污染者付費制度往往都無法建立，是完全屬于依賴地方財政支付的非經(jīng)營性項目。此外，在城市小流域治理PPP項目中，類似南寧那考河項目，將河道治理和市政污水處理等打包的項目，具有環(huán)境績效合同服務(wù)模式特征，但也只是把前兩類的特性相疊加，在支付模式上，當然也無法產(chǎn)生使用者付費的基礎(chǔ)。

雖然財政部希望在PPP領(lǐng)域，鼓勵社會投資方通過商業(yè)開發(fā)形成一定的收入補償政府的財政支付不足，但是，由于其最有盈利價值的土地開發(fā)的“一二級開發(fā)分離”的基本制度與PPP模式相抵觸，最大的收益者付費的基礎(chǔ)不存在，或者大部分治理項目在老城區(qū)，早無土地開發(fā)的空間，社會投資人能夠獲得的商業(yè)開發(fā)空間與利潤，和其依賴財政支付（無論政府是否有行政事業(yè)型收費為補充）的比例來看，幾乎是九牛一毛；而且偶爾存在的經(jīng)營性開發(fā)項目本身往往與環(huán)保相關(guān)度低，可以輕松分離、單獨建項實施特許經(jīng)營（比如配套地下管廊建設(shè)、供水或者地塊商業(yè)運營模式）。

在這兩類最大量的項目以外，個別環(huán)保治理項目，存在污染者直接支付的情況，比如污染者存在的工業(yè)治理或者礦山修復(fù)的項目，屬于第三方治理中“在環(huán)保壓力下污染企業(yè)與環(huán)保治理企業(yè)直接委托的企業(yè)行為”范疇，卻往往又不屬于PPP的范疇，更不在本文所描述的范圍。

四、結(jié)論

2003年，為大力推進PPP在市政領(lǐng)域的應(yīng)用，建設(shè)部126號文發(fā)揮了巨大的作用，其成績不可忽視，其經(jīng)驗卻依然缺乏總結(jié)。而值此“PPP成為國家基本國策深化推進”之際，如果依然將特許經(jīng)營出于部委利益進行泛化擴張（這個一直是中國國情特色），那么，將帶來特許經(jīng)營內(nèi)在邏輯的混亂和各種文本規(guī)定的沖突：

1、政府購買服務(wù)要求政府作為公共服務(wù)的買方和社會資本作為服務(wù)提供的賣方之間是內(nèi)在平等關(guān)系，與被特許經(jīng)營的政府作為監(jiān)管方監(jiān)管下的直接用戶（受益者）的買方與社會資本的服務(wù)提供賣方的關(guān)系有本質(zhì)的不同，帶來了爭議解決應(yīng)該走行政訴訟和民事訴訟的不同。

2、上一個要素，進一步帶來了概念混淆導(dǎo)致在環(huán)保領(lǐng)域建立社會資本契約精神的妨礙，而這是這個領(lǐng)域推進PPP最重要的基礎(chǔ)。因為在環(huán)保領(lǐng)域，目前同時急需社會資本專業(yè)能力和資金補充，政府購買服務(wù)，對于環(huán)境治理公司而言，首要任務(wù)是保障環(huán)境治理效果的達成。在政府購買服務(wù)的要求下，社會投資人的所有行為其實只能針對政府的治理需求，基本沒有經(jīng)營性的空間存在。實際上前期各類示范項目也都充分表現(xiàn)了這樣的特征，因此，高度依賴政府支付信用是上述兩類環(huán)保項目共同的顯著特征，而將其歸為經(jīng)營性或準經(jīng)營性項目，則會稀釋這個重要的特征。

3、對于在市政環(huán)保領(lǐng)域已成國際慣例的“照付不議”模式和服務(wù)價格管理機制，兩者相混淆造成了按“保底量”支付和調(diào)價機制理解上的紊亂，例如，近期熱炒的西寧市政府污水處理特許經(jīng)營項目對江蘇鵬鷂環(huán)保集團有限公司的支付違約問題。

總之，將環(huán)保繼續(xù)劃歸特許經(jīng)營，必然帶來前述各類文件（包括財政部、發(fā)改委其他一系列PPP制度建設(shè)文件）中各種內(nèi)在邏輯的混亂，不利于環(huán)保PPP的針對性有效推進。而在國家日益重視環(huán)境治理的大背景下，面對十萬億的環(huán)保治理投資需求缺口，財政部PPP中心主任焦小平近期發(fā)言提到“目前經(jīng)營性項目大部分開發(fā)完畢，政府購買服務(wù)將成為PPP的一個主要領(lǐng)域的判斷”與此不謀而合。