這正像端午節(jié)里吃粽子，總歸要一層層撥開揉碎，才能享受到里面的美味，否則連葉帶餡兒，急吼吼的里外一起下，不噎死才怪。” 筆者用這個(gè)比方，希望從頂層俯視特許經(jīng)營(yíng)立法的最高目標(biāo)。從范圍而言，特許經(jīng)營(yíng)立法應(yīng)排除PFI這類政府采購型PPP（沒有直接向用戶建立收費(fèi)機(jī)制的合作項(xiàng)目），但應(yīng)該包括除了E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖A方陣類企業(yè)作為社會(huì)資本參與公共服務(wù)特許經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，還有B方陣（地方政府所控制的國(guó)有公共服務(wù)企業(yè)）市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)通過特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制與地方政府合理劃分界限的范圍。無論A方陣還是B方陣，都需要憑借特許經(jīng)營(yíng)制度來與地方政府劃分政企邊界、價(jià)格邊界和監(jiān)管邊界。要解決摸著石頭過河的慣性，啟動(dòng)我國(guó)政府從建設(shè)型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變的遠(yuǎn)期目標(biāo)，保證公共服務(wù)的長(zhǎng)期健康發(fā)展，本次特許經(jīng)營(yíng)立法的更高目標(biāo)不應(yīng)該僅僅是為廣義的PPP保駕護(hù)航，而是構(gòu)建“公用事業(yè)行業(yè)市場(chǎng)化改革的頂層制度設(shè)計(jì)”。

——E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤

三、特許經(jīng)營(yíng)制度對(duì)市政公用事業(yè)引入社會(huì)資本具備強(qiáng)大功效

這兩天微信圈里有一句話，“忘記過去就沒有未來”。特許經(jīng)營(yíng)制度與傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式是一脈相承的，傳統(tǒng)模式中有不少好的做法，好的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)和繼承，對(duì)傳統(tǒng)模式更不能全面否定，推倒重來，只能通過完善制度，逐步改進(jìn)，否則就會(huì)出亂子，還不如不改。這個(gè)制度就是特許經(jīng)營(yíng)。特許經(jīng)營(yíng)制度無論在引進(jìn)社會(huì)資本還是推動(dòng)和深化傳統(tǒng)市政公用行業(yè)改革都有強(qiáng)大的功效。

首先，還是要從特許經(jīng)營(yíng)的法律性質(zhì)談起。我已經(jīng)在前面講過，特許經(jīng)營(yíng)是一種行政行為，是政府提供公共服務(wù)的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)的向企業(yè)讓渡，并且通過行政授權(quán)的方式進(jìn)行讓渡。英國(guó)水務(wù)市場(chǎng)化改革中，政府通過授權(quán)書（Instrument of Appointment）將水務(wù)服務(wù)的責(zé)權(quán)利讓渡給企業(yè)后，在正式場(chǎng)合和文件中，水務(wù)企業(yè)是“Undertaker”，是供排水服務(wù)責(zé)任和義務(wù)的承擔(dān)者。事實(shí)上，我國(guó)早在2005年出臺(tái)的《行政許可法》和后面《行政許可法釋義》中，就已經(jīng)把特許經(jīng)營(yíng)納入行政許可范圍。

所謂行政許可，法律上是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。《行政許可法釋義》中講得就更加清楚了，“在行政許可分類中，有一種分類是比較普遍的，即普通許可和特許。這種分類對(duì)認(rèn)識(shí)和理解行政許可的性質(zhì)是很有益的。對(duì)什么是特許，有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為是指對(duì)有害于社會(huì)或者社會(huì)不期待的事項(xiàng)，法律一般予以禁止，在特殊情況下，解除禁止。如排放污染物、制造和持有管制刀具、從事博彩業(yè)等。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為特許是指國(guó)家賦予私人公營(yíng)事業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。如對(duì)私人經(jīng)營(yíng)電、煤氣、自來水等公共服務(wù)業(yè)的許可。其前提是法律禁止這些領(lǐng)域私人經(jīng)營(yíng)，國(guó)家有獨(dú)占的經(jīng)營(yíng)權(quán)。…對(duì)行政許可不同類別的了解，有助于認(rèn)識(shí)行政許可”。“普通許可所獲取的許可對(duì)被許可人來說僅僅是一種權(quán)利，而特許所取得的許可對(duì)被許可人來說，就不僅是一種權(quán)利，同時(shí)還是一種義務(wù)。”“為什么對(duì)被許可人來說還是一種義務(wù)呢？..因?yàn)閷?duì)這方面事項(xiàng)的行政許可實(shí)際是公共權(quán)力的轉(zhuǎn)移，即行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家將公共權(quán)力轉(zhuǎn)移給特定的單位或者個(gè)人，要求特定單位或者個(gè)人代表公共權(quán)力去履行職責(zé)”。這就是去年最高院在關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)的司法解釋中，將特許經(jīng)營(yíng)合同列為行政合同的重要原因。由于我們大多數(shù)PPP從業(yè)者忙于業(yè)務(wù)，只喜歡探究融資和PSC如何計(jì)算等細(xì)枝末節(jié)，但是對(duì)PPP和特許經(jīng)營(yíng)的法律性質(zhì)這樣的根本性原則性問題視而不見，于是此司法解釋一出，舉目嘩然，反而認(rèn)為政府用行政權(quán)力侵害了市場(chǎng)。

正是這條對(duì)行政許可含義的特許經(jīng)營(yíng)的解釋，解決了各地“十個(gè)和尚向何處去”的重大問題。其實(shí)，各地早已將市政公用事業(yè)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)保障服務(wù)交給當(dāng)?shù)貒?guó)企了，當(dāng)?shù)貒?guó)企代替政府承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任與義務(wù)已經(jīng)幾十年，實(shí)際上就是一個(gè)當(dāng)?shù)氐摹俺袚?dān)者”，一個(gè)責(zé)任主體。并且，這些企業(yè)代替政府往往具有獨(dú)占的壟斷地位和收費(fèi)權(quán)，符合特許經(jīng)營(yíng)者的特征，所缺的就是一個(gè)法律上的名分和一紙?zhí)卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議。沒有名分和協(xié)議，很多事情都是模糊的，最主要的是政企職責(zé)邊界不清，然后政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管沒有直接依據(jù)、沒有明確規(guī)則。

這里會(huì)有人問，壟斷不是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)的精神背道而馳嗎？其實(shí)，壟斷和競(jìng)爭(zhēng)一樣，都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書上都有關(guān)于壟斷的篇章。在很多情況下，市政公用事業(yè)是需要壟斷的，因?yàn)閴艛嗄苄纬梢?guī)模經(jīng)濟(jì)，能將高額的沉淀成本在時(shí)間和空間上進(jìn)行攤銷，單位成本得以大幅度下降，壟斷者才有更大的能力和激勵(lì)去提供普遍的無差別的公共服務(wù)。一個(gè)系統(tǒng)的壟斷者當(dāng)然比單項(xiàng)的PPP者有更大的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和資源整合能力。還有人會(huì)問，這些國(guó)企如何獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)？如果直接授予，不是違反25號(hào)令嗎？其實(shí)一次競(jìng)爭(zhēng)遠(yuǎn)不能確定“綜合能力較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)者”，在不規(guī)范的市場(chǎng)條件下，競(jìng)爭(zhēng)反而會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。如果這些企業(yè)在當(dāng)?shù)貛资昀锒际瞧椒€(wěn)運(yùn)行的，公眾是基本滿意的，那么它們的基本能力和責(zé)任心是有目共睹的。效率不高不是通過一次競(jìng)爭(zhēng)來解決的，而是通過機(jī)制來慢慢提高的。我所在的公司，同樣的污水處理廠，同樣一撥人，用BOT和傳統(tǒng)兩種模式進(jìn)行對(duì)比，效率和成本就有差異。這些企業(yè)能夠之所以能夠直接獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，還有一道法律依據(jù)，那就是《行政許可法》中對(duì)提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的職業(yè)、行業(yè)并沒有硬性規(guī)定需要通過招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)獲得。所以，深水集團(tuán)、重慶水務(wù)和北排都是由政府直接授予特許經(jīng)營(yíng)在法理上是站的住腳的。

其次，特許經(jīng)營(yíng)是激發(fā)廣大市政公用事業(yè)的國(guó)有企業(yè)改革動(dòng)力的重要途徑。無論是黨的十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定決定》還是《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》都將特許經(jīng)營(yíng)深化各地市政公用領(lǐng)域的國(guó)資國(guó)企改革的主要抓手。所以，在傳統(tǒng)的市政公用行業(yè)里全面地建立和完善特許經(jīng)營(yíng)制度對(duì)深化國(guó)企改革，提高公用事業(yè)的服務(wù)保障能力和品質(zhì)具有戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性意義。為什么特許經(jīng)營(yíng)制度能夠促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革？因?yàn)榻⑻卦S經(jīng)營(yíng)制度以后，能夠明確政企邊界、價(jià)格邊界和監(jiān)管邊界。所謂政企邊界，就是政府和特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的職責(zé)和定位，表現(xiàn)為政府和企業(yè)的雙邊關(guān)系，在特許經(jīng)營(yíng)之前，企業(yè)會(huì)按照政府的要求承擔(dān)很多沒有收入來源的公益性保障類任務(wù)。特許經(jīng)營(yíng)之后，政企邊界明確，即使是承擔(dān)公益保障類任務(wù)而花出的成本，也是可以在日后啟動(dòng)談判機(jī)制進(jìn)行慢慢彌補(bǔ)的。價(jià)格邊界是公用事業(yè)的定價(jià)原則和調(diào)價(jià)程序等確保企業(yè)為了維持運(yùn)行而獲得的回報(bào)機(jī)制，這里是政府、企業(yè)和用戶的三方或多方關(guān)系，這不僅要特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議來約定，更是要通過一部特許經(jīng)營(yíng)法來規(guī)范各方行為。監(jiān)管邊界就是政府對(duì)企業(yè)實(shí)施那些監(jiān)管和如何監(jiān)管，而在特許經(jīng)營(yíng)之前，政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管也是依據(jù)不足的。監(jiān)管與招標(biāo)不同，不是一錘子買賣，而是通過長(zhǎng)期的制度和機(jī)制安排，來督促企業(yè)提高效率，提高服務(wù)，雖然監(jiān)管表面上是政企雙方關(guān)系，但是在特許經(jīng)營(yíng)框架下，還會(huì)有公眾參與監(jiān)督。所以，特許經(jīng)營(yíng)才是公用事業(yè)領(lǐng)域公共治理的實(shí)現(xiàn)手段。也正是有了特許經(jīng)營(yíng)，企業(yè)作為公用事業(yè)領(lǐng)域的齊天大圣，頭上就有了緊箍咒（監(jiān)管）、手上就有了金箍棒（價(jià)格），而他的職責(zé)就是保護(hù)唐僧，這個(gè)唐僧就是公共利益。也正是由于有了特許經(jīng)營(yíng)，各路神仙（資本、技術(shù)）也會(huì)紛紛助力大圣，大圣的本事越大，保護(hù)唐僧也就越得力。所以，作為觀音的政府一定要把這個(gè)問題搞清楚。否則單靠不清不楚、窩窩囊囊的沙僧，西天取經(jīng)是走不遠(yuǎn)的。

第三，基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的特許經(jīng)營(yíng)往往具有壟斷特征，壟斷了就有規(guī)模效應(yīng)，系統(tǒng)的整體效率得到維持。壟斷使得特許經(jīng)營(yíng)者有了更多的資源，有了更多資源以后，就有更大的能力承擔(dān)更多的責(zé)任，甚至可以承擔(dān)托底的職責(zé)。由于特許經(jīng)營(yíng)是政府授權(quán)和確定基本原則以后，可以不斷調(diào)整的工作機(jī)制，邊界越不清楚的任務(wù)，特許經(jīng)營(yíng)者越是有能力和有責(zé)任去完成。所以在特許經(jīng)營(yíng)合同的框架下，要求特許經(jīng)營(yíng)者提供普遍的、無差別的、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是可以談的，而這一點(diǎn)在PPP合同項(xiàng)下簡(jiǎn)直是無稽之談。所以，特許經(jīng)營(yíng)更加適合新城建設(shè)中的大量的、邊界不清的投資計(jì)劃。前兩天有人談的某個(gè)城市的一條地鐵線路以一個(gè)項(xiàng)目公司的名義建了三條地鐵，很多專家稱，按照PPP原則這是不允許的，我說這可以作為原有一條線項(xiàng)目的合同變更。這樣做，理論上是可以的，不過總覺得怪怪的。這就像相當(dāng)于一個(gè)男人用一張結(jié)婚證，以各種理由娶了三個(gè)老婆，還住在同一間屋里。如果以特許經(jīng)營(yíng)的思路去處理，這簡(jiǎn)直不是個(gè)事兒。再多說兩句，如果當(dāng)初中信集團(tuán)在汕頭濱海新區(qū)上簽訂的是PPP合同，那么除了造一條隧道以外其他的事就很難辦。因?yàn)閼{什么項(xiàng)目公司可以征收當(dāng)?shù)氐某鞘薪ㄔO(shè)費(fèi)，就算是政府征收再轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司在法律上也是欠妥的。最好的解決辦法是簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，這樣，企業(yè)可以代替政府行使一部分公共權(quán)力。

四、特許經(jīng)營(yíng)立法的幾個(gè)關(guān)鍵問題

前面啰嗦的這么多，終于講到了本文的正題。因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)概念復(fù)雜，容易引起謬誤的地方很多，所以秉承上一篇的精神，本文寫到這里，純粹是一個(gè)理清概念，梳理思路的過程，否則還是不會(huì)理解關(guān)鍵問題的核心內(nèi)涵。這正像端午節(jié)里吃粽子，總歸要一層層撥開揉碎，才能享受到里面的美味，否則連葉帶餡兒，急吼吼的里外一起下，不噎死才怪。

本次特許經(jīng)營(yíng)立法的重要性，大道理無需贅言，小道理前面也已經(jīng)講清楚了。回顧目前媒體上對(duì)特許經(jīng)營(yíng)概念和問題的討論，多數(shù)是將特許經(jīng)營(yíng)與PPP的概念混為一談，甚至是政府采購型PPP的翻版，根本沒有涉及到當(dāng)前公用事業(yè)領(lǐng)域最為關(guān)鍵的問題，也就是“十個(gè)和尚”的問題。由于本次制定的是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)引入社會(huì)投資的根本大法，那么這些關(guān)鍵問題是無論如何都繞不過去的。本次特許經(jīng)營(yíng)法立法的定位應(yīng)該既是公用事業(yè)行業(yè)市場(chǎng)化改革的頂層制度設(shè)計(jì)，又是針對(duì)行業(yè)普遍性和關(guān)鍵性難題的整體解決方案。行業(yè)普遍性和關(guān)鍵性的難題是什么呢？這么多年來一講到市政公用行業(yè)改革，總是會(huì)跳出這幾個(gè)字眼，那就是政企不分、價(jià)格不到位、企業(yè)連年虧損、后續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活、政府監(jiān)管不到位，融資功能減退，等等。 并且，無論哪個(gè)細(xì)分行業(yè)，無論到哪里，這些短語都能用得上，一定不會(huì)錯(cuò)。這就是我國(guó)近一、二十年市政公用行業(yè)最普遍和最關(guān)鍵的問題，“已經(jīng)到了不研究解決、不改革、難以維繼的地步了”。這些問題也就是本次立法通過確立制度框架，要解決的關(guān)鍵問題。

主要有下面幾條,但不僅僅限于：

第一、職責(zé)與定位。

特許經(jīng)營(yíng)法中首先明確政府、用戶、特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)和其他的利益相關(guān)主體特許經(jīng)營(yíng)類公共服務(wù)的定位、職責(zé)和責(zé)任。雖然政府與企業(yè)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議界定了雙方關(guān)系，但是特許經(jīng)營(yíng)法里應(yīng)當(dāng)明確三方或多方職責(zé)、定位與關(guān)系。另外，在公共服務(wù)的事項(xiàng)中，用戶也有一定的責(zé)任和行為規(guī)范的，這一點(diǎn)，立法中也應(yīng)當(dāng)考慮。

第二、企業(yè)改革與改制。

建立特許經(jīng)營(yíng)制度的核心要義是政企分開、政資分開。立法中要規(guī)定傳統(tǒng)的公用事業(yè)企業(yè)在獲得特許經(jīng)營(yíng)地位的同時(shí)或之前，完成與政府主管部門脫鉤，建立現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)。行業(yè)局和國(guó)資委雖然同屬一級(jí)政府部門，但是畢竟是兩家人家，是屬于兩個(gè)口袋里的事。如果左手要拿右面口袋里的錢和資產(chǎn)，必須依法合規(guī)。企業(yè)完成改革改制是特許經(jīng)營(yíng)的前提和目的。所以，特許經(jīng)營(yíng)法里是否可以考慮針對(duì)原有國(guó)有企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)與企業(yè)自身改革改制掛鉤，否則在老體制下，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)沒有意義。

第三、授權(quán)方式。

繼續(xù)針對(duì)上一條，立法是否考慮改革完成一家，授權(quán)一家，給這些國(guó)有企業(yè)一個(gè)站在新的起跑線上，進(jìn)行自我革新和自我完善的機(jī)會(huì)。具體的授權(quán)方式，是否可以考慮參照《行政許可法》和借鑒國(guó)內(nèi)外針對(duì)此類情況的成功的經(jīng)驗(yàn)？同時(shí)還要考慮是否還要設(shè)置前置條件？畢竟這是公共服務(wù)，有的還是人命關(guān)天的大事。

第四、服務(wù)與保障。

這一條尤為重要，不是口號(hào)，而是要落實(shí)到具體目標(biāo)和具體事務(wù)。在立法中是否可以考慮確立服務(wù)和保障中政府和企業(yè)甚至其他利益相關(guān)者的責(zé)任、職責(zé)和工作流程，可以明確一些基本原則，以及在這個(gè)原則下的工作機(jī)制和操作流程。尤其是除了日常服務(wù)以外的應(yīng)急保障，總歸要有個(gè)說法。這個(gè)說法不是為了政企雙方看的，而是讓公眾用戶看的，更是讓未來的各類社會(huì)投資者看的，否則外面社會(huì)投資者會(huì)認(rèn)為，你們內(nèi)部的事情都沒講清楚，我進(jìn)來干什么？本地的企業(yè)總歸會(huì)有用到外來資本的時(shí)候，對(duì)此地方主管部門要看的遠(yuǎn)一點(diǎn)。

第五、價(jià)格與回報(bào)。

這也是特許經(jīng)營(yíng)中非常核心的部分。現(xiàn)在的一個(gè)普遍趨勢(shì)是低質(zhì)低價(jià)、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。在“十個(gè)和尚”問題上，現(xiàn)在地方政府不大愿意談錢的事，也就是價(jià)格與回報(bào)，害怕人民群眾承受不起。這還是把價(jià)格與公共服務(wù)的品質(zhì)割裂起來。現(xiàn)在人民群眾對(duì)十幾元、幾十元甚至是上百元的鍋不感興趣，而是對(duì)一兩千元，甚至是幾千元的高品質(zhì)鍋感興趣，否則不會(huì)涌到日本去買了。這就是要推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要意義。所以，公用事業(yè)中制度要轉(zhuǎn)型、企業(yè)要轉(zhuǎn)型，政府的行政管理理念和方式也要轉(zhuǎn)型。

第六、產(chǎn)權(quán)與融資。

產(chǎn)權(quán)問題也是非常重要的。由于特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)是代替政府行使公共服務(wù)職能，而目前我國(guó)普遍的狀況是在完成第一波政企和政資分開以后，地方城投公司和國(guó)有企業(yè)往往是國(guó)資的授權(quán)經(jīng)營(yíng)單位，資產(chǎn)記在企業(yè)的賬上。所以就算特許經(jīng)營(yíng)權(quán)被政府收回以后，資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)還是歸企業(yè)所有，而不像PPP政府采購的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)一直是歸政府所有。如果政府把特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)授給其他企業(yè)，那么新的特許經(jīng)營(yíng)者還是要從原來企業(yè)手中獲得基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。特許經(jīng)營(yíng)和PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)問題在國(guó)內(nèi)的從業(yè)者中的認(rèn)識(shí)也是相當(dāng)模糊和混亂的，這也需要本次立法中加以研究和明確的，否則特許經(jīng)營(yíng)者難以作為真正的“承擔(dān)者”。明確了特許經(jīng)營(yíng)者的產(chǎn)權(quán)以后，融資問題就可以得到解決，其中一個(gè)辦法就是將部分的國(guó)有企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓給國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀的經(jīng)營(yíng)者和戰(zhàn)略投資者，甚至可以整體上市，這樣完成了傳統(tǒng)企業(yè)的混合所有制改造，這比單單依靠BOT/TOT等項(xiàng)目型PPP模式獲得的融資速度更快、金額更多，效益更大。試想一下，如果當(dāng)初重慶市政府不授予重慶水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果當(dāng)初重慶水務(wù)不作整體上市的安排，怎么會(huì)在這么短的時(shí)間能夠獲得幾十億元的融資呢？

第七、期限與協(xié)議。

從126號(hào)文開始，我國(guó)公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)的最終期限被確定為是30年。事實(shí)上，在上一篇就指出，126號(hào)文里確定特許經(jīng)營(yíng)，與政府購買型PPP相似。而行政許可里的特許經(jīng)營(yíng)，是政府一次授權(quán)，長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)監(jiān)管的過程，所以這樣的特許經(jīng)營(yíng)期限還是值得好好設(shè)計(jì)的。所以，期限不是目的、收回不是目的，而政府和企業(yè)如何緊密合作把公共服務(wù)搞好才是目的。至于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，除了各項(xiàng)約定要詳細(xì)、完備以外，更重要的是要有程序思維。在長(zhǎng)期的過程中，很多事項(xiàng)無法預(yù)測(cè)，要達(dá)到某個(gè)目標(biāo)更是天方夜譚。如果就某個(gè)事項(xiàng)確定某個(gè)原則，并用程序性規(guī)定來達(dá)到最終的解決方案和目標(biāo)，這樣的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的可操作性就大大增強(qiáng)了。

第八、監(jiān)管。

政府授權(quán)以后，政府不是退居二線，而是角色轉(zhuǎn)換，成為了監(jiān)管者。政府采購PPP合同中的政府是支付方，寓監(jiān)管于采購。特許經(jīng)營(yíng)中的政府雖締約一方，但是政府不是支付方，而是真正的監(jiān)管方。雖然運(yùn)營(yíng)中會(huì)存在政府補(bǔ)貼，但這是在用戶付費(fèi)的框架下的政府補(bǔ)貼，不是政府采購。立法中要明確政府的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管主體和監(jiān)管方式等。同時(shí)更要注意的是，與PPP通過一次性競(jìng)爭(zhēng)獲得最優(yōu)投資及運(yùn)營(yíng)商而起到事前監(jiān)管的目的不同，特許經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管更多的是事中和事后監(jiān)管，是一種過程監(jiān)管。

第九、體制與機(jī)制。

體制是市政公用事業(yè)在具體的運(yùn)作中，對(duì)相關(guān)各方的職、權(quán)、利的界定，說白了就是個(gè)游戲規(guī)則。機(jī)制是為了達(dá)到提高公共服務(wù)的目的而形成的工作方法、組織措施和操作手段。特許經(jīng)營(yíng)立法中要考慮是不是將體制機(jī)制說得更明白一點(diǎn)。就拿機(jī)制來說，是否可以考慮做到信息更加透明，透明哪些信息；為保障普遍服務(wù)，政府應(yīng)該給與何種補(bǔ)貼，如何給，給到誰？這些都是立法中值得考慮的問題。

第十、與PPP的協(xié)調(diào)。

既然特許經(jīng)營(yíng)者代替政府行使公共服務(wù)的職能，作為一個(gè)本地和本領(lǐng)域內(nèi)公共服務(wù)的最終責(zé)任承擔(dān)者，是否可以作為實(shí)施機(jī)構(gòu)的一部分，參與與自身存在較大關(guān)聯(lián)性的PPP項(xiàng)目的招標(biāo)，并代替政府起到績(jī)效考核、監(jiān)管和支付的責(zé)任。這一點(diǎn)正如當(dāng)年倫敦地鐵的PPP項(xiàng)目，實(shí)施機(jī)構(gòu)就是倫敦地鐵總公司，代表倫敦交通局與三家社會(huì)投資者簽訂運(yùn)營(yíng)維護(hù)的PPP協(xié)議，這樣最終責(zé)任還是倫敦地鐵。所以，雖然最終項(xiàng)目失敗了，但是倫敦地鐵照樣正常運(yùn)營(yíng)。再退一步講，如果哪一天上海的某條線的地鐵是按照PPP模式招商了，整個(gè)上海的地鐵運(yùn)營(yíng)的最終責(zé)任還是申通地鐵，因?yàn)樗呀?jīng)是法定了的。獲得法定地位的特許經(jīng)營(yíng)者參與對(duì)新增的PPP項(xiàng)目招商和實(shí)施，這在國(guó)內(nèi)外都有成功的案例，有的時(shí)候還比政府作為唯一的招商實(shí)施主體起到更加良好的效果。這個(gè)問題也是同樣非常需要特許經(jīng)營(yíng)立法的同志們好好琢磨和思量的。（編者按：大家此處有沒有想到ABO？）

作者簡(jiǎn)介

王強(qiáng)先生目前供職于上海城投集團(tuán)有限公司。2001年在英國(guó)倫敦大學(xué)學(xué)院（UCL）巴特列特研究生院建筑經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)（主修城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資和PPP/PFI）學(xué)習(xí)并獲理學(xué)碩士學(xué)位。2005年加入上海城投以后，牽頭開展了《基礎(chǔ)設(shè)施投資新趨勢(shì)-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎(jiǎng)，此研究被上海市法制辦譽(yù)為“上海市特許經(jīng)營(yíng)立法的理論基礎(chǔ)”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關(guān)部門系統(tǒng)性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項(xiàng)目小組成員，參與了數(shù)個(gè)上海市重要的PPP項(xiàng)目的重組和政策制定工作。2007年，發(fā)表經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制研究，對(duì)完善中國(guó)的水業(yè)監(jiān)管有較大借鑒價(jià)值。2009年，牽頭上海城投投資的BOT項(xiàng)目上海長(zhǎng)江隧橋的通行費(fèi)征收方案的研究，成果得到上海市政府批準(zhǔn)并實(shí)施至今。他先后又參與了上海市市級(jí)層面市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)和PPP領(lǐng)域絕大多數(shù)的研究工作，如《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施戰(zhàn)略研究》，該項(xiàng)研究與2012年被國(guó)家發(fā)改委授予優(yōu)秀研究成果獎(jiǎng)。2013年王強(qiáng)與他人合作翻譯出版了世界銀行報(bào)告《城市水務(wù)事業(yè)的公私合作：發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)述評(píng)》。2015年4月中標(biāo)上海市人民政府決策咨詢重點(diǎn)課題《上海市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)深化研究》。

編輯：李曉佳