五、生態文明體制改革穩步推進

研究制定了《四川省生態文明體制改革方案》《四川省黨政領導干部生態環境損害責任追究實施細則》。在成都市、雅安市、嘉陵江流域、川西北地區推進生態文明先行示范區建設，生態文明先行先試已覆蓋全省1/3的面積、51%的人口。開展完善生態脆弱地區生態修復機制專項改革，啟動了干旱半干旱地區生態綜合治理試點和省級濕地生態補償試點。完善了森林生態效益補償、草原生態保護補助獎勵等政策，省級公益林補償實現了與國家標準并軌。在岷江、沱江等河流上下游政府間開展水環境生態補償橫向轉移支付試點。深入推進集體林權制度改革和草原確權登記，啟動以“兩證一社”為主的新型集體林權制度改革試點，開展基本草原劃定,大力推行禁牧休牧、劃區輪牧和草畜平衡制度。國有林場改革順利啟動。

第二節 形勢分析

一、有利條件和機遇

一是生態保護與建設上升到前所未有新高度。黨的十八大作出了大力推進生態文明建設的重大決策部署，十八屆五中全會提出“筑牢生態安全屏障，開展大規模國土綠化行動”。習近平總書記先后作出了“生態興則文明興，生態衰則文明衰”“綠水青山就是金山銀山”“把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”和“森林關系國家生態安全”等一系列重要論述。省委十屆八次全會通過了“推進綠色發展建設美麗四川”的決定，作出了“開展大規模綠化全川行動，筑牢長江上游生態屏障”的總體部署。黨中央、國務院和省委、省政府對生態保護與建設工作的空前關心重視，為持續推進生態保護與建設提供了不竭動力。

二是綠色發展理念賦予了生態建設新使命。黨的十八屆五中全會明確提出堅持綠色富國、綠色富民。省委十屆八次全會審議通過《中共四川省委關于推進綠色發展建設美麗四川的決定》，對“加快建設天更藍、地更綠、水更清、環境更優美的美麗四川”作出安排部署。綠色發展的基礎在生態本底，要求將維護生態安全作為戰略使命，強化生態紅線管控，嚴守生態陣地，嚴格保護生態資源。要求加快推進自然生態系統修復，增加生態資源，增強生態系統功能，補齊生態短板，著力建設綠水青山。

三是全面小康提出了生態保護建設新任務。省委十屆六次全會作出了“2020年與全國同步全面建成小康社會”的莊嚴承諾。四大片區生態資源豐富，物種資源富集，生態景觀獨特，生態保護與建設在促進脫貧攻堅中具有特殊地位和無可替代作用。如期實現四大片區與全省、全國同步全面建成小康，要求加強自然生態建設，解決重大生態問題，消除生態致貧和生態返貧因素;要求在山水林田湖等生態資源上做足文章，變自然資源為發展資本，變綠水青山為金山銀山。未來五年，全省尤其是四大片區要因地制宜、因勢利導，進一步完善政策，創新體制機制，提升生態扶貧成效。

四是全球生態治理帶來了保護發展新機遇。2015年聯合國森林論壇討論了未來15年全球森林政策，對森林在消除貧困以及應對氣候變化方面的關鍵作用達成共識。習近平總書記在氣候變化巴黎大會上明確指出“中國2030年森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右”，要求我國在全球生態治理格局中扮演更重要的角色。全球生態治理的新變化，為我省加強國際交流與合作，主動參與應對氣候變化和能源危機全球行動、加快產業結構調整和科技創新、大力發展戰略性新興產業等方面提供了更大的舞臺和更好的機遇。

二、主要問題和挑戰

一是生態屏障仍較脆弱，生態安全形勢嚴峻。森林系統低質化、森林結構純林化、生態功能低效化問題較為突出。草原退化面積高達1.56億畝，占可利用草原面積的58.7%，天然草原平均超載率10.03%，草原承載壓力較重。土地荒漠化呈蔓延趨勢，荒漠化面積2385萬畝(石漠化土地1095萬畝、沙化土地1290萬畝)。水電工程建設、過度放牧等導致部分濕地和河湖生態功能退化，自然濕地面積逐漸萎縮。水土流失面積(不包括凍融侵蝕)12.1萬平方公里，占幅員面積的24.9%。農業化學品使用量大，土壤酸化面積達到39.4%，農業面源污染突出，用地與養地矛盾突出，農田生態保護亟待加強。

二是保護開發矛盾突出，資源保護壓力較大。隨著城鎮化、工業化加速推進以及基礎設施、水電和礦產資源開發重大項目開工建設，項目區大量林地、草地、濕地等生態空間被擠占，生態紅線守護難度增大。資源節約與環境友好的產業結構、增長方式、消費模式尚未形成，自然生態資源損耗嚴重。川西高原、川西南山區和盆周山區極端氣候天氣頻繁，發生重特大森林草原火災、森林草原病蟲害和外來生物入侵風險日益加大。地震次生災害對災區生態構成持續破壞，山洪、泥石流等自然災害頻發，違法破壞森林草地資源行為時有發生，生態保護和成果鞏固壓力大。

三是城鄉生態功能不足，人居環境有待改善。一些城市存在生態空間保障不力、生態用地不足、綠地系統不健全、綠地服務功能不強、熱島效應突顯等問題，部分城市綠化指標與森林城市、園林城市標準相比均有一定差距，生態服務功能不強。城鎮周圍、城鄉結合部、農村居民集中安置點綠化較為薄弱，公路、鐵路和水系等通道綠化水平不高。城市及鄉村水系破壞、水體污染、水生生物減少等問題依然存在，水生態問題十分突出。

四是創新驅動能力不足，體制機制建設滯后。生態文明體制改革紅利還未完全釋放，發展體制不順，建設機制不活;生態治理體系尚不健全，政府與市場的關系沒有真正理順，自然資源產權及支持保護等制度建設滯后，各項補助標準偏低、投融資機制不活等問題比較突出。農民直接參與生態保護與建設仍存在政策障礙，生態保護與建設普惠制政策尚未真正建立。集體林權制度改革還存在經營權落實不到位、處置權設置不完整、財政金融支持政策不完善等問題。國有林區管理體制不順，民生問題突出，產業轉型緩慢，改革發展任務繁重;國有林場林區改革剛剛起步，改革動力不足，順利推進難度較大。生態環境監測網絡信息化水平和共享程度不高，監測數據質量有待提高。

五是生態文化意識薄弱，生態觀念有待加強。尊重自然、順應自然的生態意識有待提高，愛護自然、節約資源的生態價值觀念尚未深入人心。少數領導干部仍然缺乏正確的生態政績觀，部分企業經營者仍然缺乏生態保護意識，部分群眾仍然缺乏綠色消費理念，公眾愛綠護綠、自覺參與生態保護的意識依然薄弱。生態文化宣傳教育針對性不強、力度不夠，全面系統的生態文明宣傳教育體系尚未形成。生態文化產業發展水平不高，鼓勵社會資本投資生態文化產業的體制機制尚未建立，生態文化產品生產的規模化、專業化和市場化水平不高，全社會開展生態文化宣傳教育的局面尚未形成。

“十三五”期間，全省生態保護與建設既是負重前行、大有作為的關鍵期，也是實現擴面增量、提質增效的攻堅期。全省上下要緊緊抓住新機遇，積極應對新挑戰，堅定推進生態保護與建設，筑牢長江上游生態屏障，為建設青藏高原、黃土高原—川滇兩大國家生態安全屏障做出新貢獻。

第二章 總體要求

第一節 指導思想

以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神以及省委十屆歷次全會精神為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，全面落實黨中央、國務院和省委、省政府加快推進生態文明建設部署，踐行創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，以建設長江上游生態屏障和美麗四川為奮斗目標，以維護國土生態安全為根本任務，以解決生態保護建設突出問題為著力方向，以大規模綠化全川為重要抓手，健全生態保護空間體系、生態保護制度體系、生態產品供給體系和生態文化體系，全面構建“四區八帶多點”的生態安全戰略格局，推動形成人與自然和諧發展新格局，筑牢長江上游生態屏障。

第二節 基本原則

堅持保護優先，科學治理。堅持把“綠水青山就是金山銀山”理念貫穿于生態保護與建設的各個領域，始終把生態保護放在首要地位，堅持尊重自然、順應自然和保護自然，充分發揮生態系統自然修復能力;創新和推廣先進技術，強化科技服務保障和措施配套，提高生態修復成效。

堅持統籌謀劃，協同推進。樹立“山水林田湖是一個生命共同體”的理念，統籌規劃和協同推進森林、草原、河湖、濕地、荒漠、農田及城鎮生態系統的保護與建設，促進人與自然協調發展、城鄉區域間協調發展、生態建設與經濟社會協調發展、資源保護與開發利用協調發展。

堅持分區施策，突出重點。充分考慮生態區域特點、生態系統之間的相互關聯與作用，因地制宜，因境施策，合理布設生態保護建設工程，采取針對性的保護與建設措施，推動在重點方向和重大生態問題治理上取得明顯成效。

堅持深化改革，完善機制。優化各類要素配置，加快形成有利于生態保護與建設的市場環境、產權制度、投融資體制、人才培養引進使用機制，增強發展動力，激發發展活力。建立嚴格的生態保護責任制度，落實生態保護“黨政同責”“一崗雙責”。

堅持以人為本，改善民生。堅持生態建設與農業產業結構調整相結合、生態資源保護與合理利用相結合，大力發展生態經濟產業，促進綠色富民。創新生態產品服務方式，搭建成果共享平臺，推動形成全民共建共享格局。

堅持政府主導，社會參與。牢牢把握生態保護與建設的公益屬性，加強政策引導，建立以政府公共財政為主的多渠道投融資體系。綜合運用法律、經濟、技術、行政等手段，調動全社會積極參與生態保護與修復，形成政府主導、社會廣泛參與的推進機制。

編輯：趙凡