在水務PPP項目合同中，政府和社會資本方都是有限理性的：其一，雙方的立場并不是完全一致，基于水務PPP項目特別是供水類PPP項目的公益性，政府方將更多出于公共服務和社會責任角度來制定規則，而社會資本方作為公司以盈利為第一目的，最在意的肯定是自身利益的最大化。如某市PPP污水處理項目中，因付費糾紛社會資本方竟擅自直接將未處理污水輸入自來水管道，引發民眾不滿和政府臨時接管的情形。最終雙方對簿公堂，不歡而散。其二，由于客觀條件的約束，政府和社會資本方的知識局限性，政府和社會資本方缺乏能力追求最優方案，即使是引入第三方咨詢機構，也未必盡善盡美;其三，由于雙方地位的實質差別和控制力的強弱，政府和社會資本也可能有意或無意地隱瞞部分信息，進而影響到對方合同談判的理性;又可能在執行過程中誘發“機會主義”，政府方拖欠付費或者社會資本方消極怠工，造成項目的效率低下甚至流產。

美國佛羅里達州坦帕灣供水PPP項目和北京第十水廠項目都是誘發不完全契約危機的典型。前者從1996年詢標提案到2008年正式運營，用了近十二年時間。而后者至今仍然“曬在太陽下”。以北京第十水廠項目為例：1998年，北京第十水廠正式立項，其采用BOT模式受到國內外廣泛關注。該項目總投資23億元，設計水處理能力為每日50萬噸，主要為朝陽CBD、通州新城等北京東部地區供水。但首都的發展規律在設計者預料之外：2000年后，北京市工業企業集體外遷導致水源地供需倒掛;2004年，加上水源地密云水庫枯竭、北京首都機場占用十廠建設用地等因素下，外方安菱聯合體于當年7月正式要求終止項目，并向政府索要2000萬美元的違約款;2005年，北京市政府決定組建北控-金州聯合體對項目進行重組;2007年，北京地價飆升導致征地工作陷入困境;2008年，國土部出臺新規，土地劃撥變轉讓;18年過去，在多方努力付出下，北京第十水廠項目仍向著落地道路不懈前行著。

正如著名PPP專家王守清教授所言：“PPP是一場婚姻，不是一場婚禮。”對此他用五點說明：1.長周期下風險的不可準確預測性;2.PPP合同本質是不完備的，合同機制設計難以完全覆蓋將來技術更新、用戶需求、社會發展、價值觀變化情況;3.基于制度和利害關系，在缺乏民主和公眾參與機制的發展中國家，政企的差異和咨詢機構、律師的良莠不齊也可能加劇合同的不完備和不公平性;4.公共產品與服務的終極責任是政府的，PPP不是政府推卸公共產品與服務的借口。5.PPP項目不是簽約就叫成功。兩個關鍵的時間點一是項目現金流由負變正，二是項目移交后百姓滿意程度和對政府評價、投資者和銀行合理盈利情況，即“共贏”。上述五點是對PPP項目過程適用不完全契約理論最形象化的闡釋。

(二)績效考核機制中的“不完全契約性”

績效考核制度，一般是政府在PPP項目準備階段，也就是項目實施方案編撰階段由代表政府方的項目實施機構或其委托的第三方咨詢公司編撰。水務PPP項目多是地方水務部門或環保部門牽頭作為項目實施機構，在績效考核內容上需要聘請有資質的水務工程技術專家參與制定。水務PPP項目特別是城市供水類項目涉及公眾用水安全，其公益性尤為顯著，從而突顯該類項目中績效考核的重要性。在此筆者特選取一個典型城市供水項目案例進行實證分析。

1.項目概況

2012年12月，某縣采用BT模式實施水庫和配套管網項目建設，2015年2月初步建成向縣城城區供水，徹底解決了縣城人民飲水安全問題，但縣財政卻背上了較重的債務包袱。

2014年末，隨著PPP模式的迅速推行，該地積極響應，探索將新建成的新建水庫與水廠等存量資產打包為“某縣縣城城市供水運營”項目，采用TOT(轉讓-運營-移交)模式與社會資本合作。項目以總投資3.5億元為合作基礎，由社會資本控股80%、政府占股20%共同組建項目公司(SPV)，承擔項目30年的運營、維護更新和移交責任。該縣縣城城市供水運營已于2015年11月與社會資本方簽訂正式合同并進入運營階段。

該項目通過采取TOT模式由存量項目引入社會資本收購自來水廠，縣政府通過給予一定的可行性缺口補貼，作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據，在水費收入不能確保其合理利潤時，保證社會資本方保本微利，妥善運營。從實際情況來看，該項目落地運營一年以來，成效斐然，順利被評為財政部第三批示范項目，并獲得“以獎代補”專項資金支持。

2.項目績效考核機制

該地縣城城市供水運營PPP合作項目績效考核具體按照《城鎮自來水廠運行、維護及安全技術規程》等各類法律法規和技術標準執行，依照可行性、可操作性、系統性、層次性、獨立性原則，綜合考慮確定項目績效考核指標體系。

在付費機制的設置上，該項目按照當年政府付費的10%作為績效考核付費，照考核指標評分，得分80分，全額支付;60-80分按照比例支付;60分以下，政府不予支付。在用水標準上，總體按照：原水安全、運行監管、水質管理、水廠的運行與管理、管網運行與管理、供水服務及應急管理7個標準進行考核。在監管機構設置上，項目公司由縣水務局實施行業監管和績效考核，并按規定接受財政、監察、審計、環保、工商、質監、人大和相關法規部門的行政監管和履約管理，公司運行情況接受公眾監督。同時該地縣財政局成立PPP中心，監督項目的運營績效，并按績效進行付費，將付費項目列入政府財政預算中。

本項目從全生命周期成本考慮，該項目績效考核機制體現了階段性特點。在項目前三年建設期，管理中心從質量、工期、環境保護、安全生產等方面設置可用性績效指標，將其作為竣工驗收的重要標準。建設期內項目建設質量的優劣將直接影響社會資本方在運營維護期的成本高低;在中間的運營維護期，管理中心主要通過常規考核和臨時考核的方式，對項目公司服務績效水平進行考核并付費;在項目移交階段，根據前期積累的可量化績效考核指標，督促項目公司善始善終，最終實現激勵相容、風險共擔。

雖然該項目績效考核機制兼具了水務技術的專業性和PPP項目的特殊性，也符合規范性文件的相關要求。但該項目績效考核機制在實踐中同樣暴露了一系列問題。

編輯：趙凡