由于該PPP項目發起時間比較早，在編制實施方案時雖然考慮到了監管的方面，卻沒有制定績效考核的細則，而在雙方簽訂的PPP合同正文中，也沒有實際績效考核的條款。上述績效考核的規定是以“某縣縣城城市供水運營PPP項目供水設施運營維護標準及考核辦法”列為合同的補充性附件，且該份績效考核僅提到與政府付費掛鉤而沒有具體規定獎懲條款細則，從而該份考核標準僅僅成為對運營方的約束性條款，而缺乏實踐操作的效力。但如今運營一年期滿，政府收支兩條線的規定實際使該項目成為“政府付費”的項目，而績效考核難以落實卻成為支付過程中的一道坎，當地PPP中心希望要按照政策規定嚴格實施績效考核，但作為項目實施機構的水務局卻苦于缺乏動力和具體操作方法去具體實施考核，出現“考核難、付費難”的現狀。

3.不完全契約理論下現有績效考核機制的不足

科學完善的績效考核制度，是政府方維護公眾利益、監督社會資本方切實履行相關職責和義務的必要且有效的手段，同時這也是多方基于自身利益的角力場，這在水務PPP項目領域體現得尤為明顯。在“(一)不完全契約理論和水務PPP項目合同”章節部分，我們已經分析了政社雙方基于立場、地位和客觀條件不同的“有限理性”。而這種“有限理性”貫穿了整個績效考核機制的設計和實踐，為未來PPP項目糾紛的產生埋下了伏筆。筆者在此依據自身實踐提出以下幾點擔憂：

(1)“過度融資”現象

水務PPP項目特別是公用水項目的推行目標，首先是提高經營效率和改善公共服務，而非單純以化解地方債務，減輕財政壓力為首要目的。PPP項目不僅是一種融資模式，同樣是一種項目管理模式，提供滿足績效標準的公共服務是PPP項目的根本目的，PPP的融資功能不應受到過度關注。目前在PPP項目實踐中，一種觀點是“缺錢就上PPP”，或者“沒錢賺的才給社會資本機會”，這違背了國家推行PPP模式的初衷。政府方項目設置招標條件方面常常對資金要求過高，又極力壓低社會資本方的投資回報率;將融資風險全部交由社會資本方承擔的同時，還要求社會資本方不得以其融資部分獲得資金量為基礎獲得利潤。然而政府為了吸引社會資本方的進入，在某些運營周期30年的體量達到十幾億的PPP項目中，政府方竟和社會資本方約定在五年內還清本金，而將績效考核涉及的付費內容限制在不到千萬的運營成本上。由于資產成本勢必要用即期或遠期的現金流量來覆蓋，前期資本量的過度投入，必然會給之后的消費價格或公共財務形成壓力。對PPP績效的設計，決不能忽視公共服務效率、質量、范圍、價格或對公共福利的改善和增加程度，這關系到水務PPP項目是否具有必要性、合法性或合理性的問題，而納入付費考核的內容，應該是這個項目資金的全部或者大部分，才能真正避免社會資本方“以PPP之名，行BT之實”。

(2)政府的“先手優勢”

績效考核制度，一般是政府在PPP項目準備階段，也就是項目實施方案編撰階段由政府方，一般由代表政府方的項目實施機構委托咨詢公司編撰，水務PPP項目多是地方環保部門或水務部門牽頭作為項目實施機構。由于準備階段在項目采購階段之前，此時還未通過招投標或競爭性磋商確定社會資本方，因此作為實際承擔建設、運營、移交的社會資本方無法參與到績效考核制度的設計中來。該制度最終成為政府的一個“格式合同”，其中涉及融資條件和與之掛鉤的費用獎懲機制甚至成為招投標的條件之一。而進入PPP合同的談判與制定階段時，社會資本方也只能在現有的績效考核制度基礎上提出修改意見，社會資本方將承擔“后手劣勢”，造成話語權的缺失。

筆者在前文中提到的某地縣城供水PPP項目案例便出現了這個問題。由于該項目發起較早而當時各項政策規定不甚完善的情況下，社會資本方作為有雄厚實力和經驗的國企沒有認真關注績效考核機制的內容，也沒有要求和政府方一并細化和明確績效考核方案便匆匆簽約執行。從而在付費時間點到來的時候，項目不能高效完成考核并獲得應有的投資回報。4社會聯合體的缺陷，建工類企業牽頭

(3)“重建設，輕運營”

目前PPP項目的現狀，一是央企國企占比遠高于民營企業。二是在央企國企中，工程建設類的公司或公司集團又占大多數，迫于公司的性質，這類社會資本方更關注于項目周期最開始的建設階段，希望在項目建設期收工后幾年內通過股權轉讓或者資產證券化(ABS)方式快速收回投資，通過減少建設期管控成本和工程價差獲取利潤。可用性付費模式下會誘使社會資本運用基金模式加杠桿和工程利潤實現提前套現，將收款壓力推卸到金融機構來托底，而運營期的績效責任被“棄之敝履”，變得無足輕重。因此在PPP項目實施方案和合同設計中，往往涉及工程建設的內容占據大半篇幅，后期幾倍于建設時間的運營期內容則寥寥幾筆。績效考核作為對運營期重要的監管制度，往往被刻意忽視。

按照《招標投標法》第19條規定：“招標人應根據招標項目的特點和需要，在招標文件中設置投標人資格審查的標準、投標報價要求和評標標準等所有實質性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款。”在理論上，只要通過了資格預審，在建設資質上應該一視同仁。但在實踐中，有的地方政府BOT項目幾乎將項目作為一個純工程項目來進行在招標，在招標文件條款中設置投標人應具有市政工程總承包資質等級和建設經驗。這樣的做法人為拔高了工程建設的門檻，而把建設工程不夠突出，但綜合能力更強、善于融資和運營管理的公司拒之門外。

按照目前流行做法，在大中型BOT項目中，政府更青睞由建設公司、運營公司、融資公司等多類型公司共同組成社會資本聯合體的加入。但粗略瀏覽PPP項目庫中的公開項目可以發現，建設公司由于實力更強，掌握資金流更大，大多數都成為社會資本方聯合體牽頭人。而負責運營的公司由于實際PPP項目運營費用占比較小，和自身能力無法抗衡牽頭人的情況下。很有可能降低甚至放棄合同談判過程中的話語權，為后來運營期糾紛風險埋下隱患。

值得一提的是，目前PPP業內的咨詢公司、法律服務機構多是從工程建設領域轉行PPP領域的，基于自身經驗和習慣所限，無論是“兩評一案”的編制還是合同的協商談判，都更為關注項目建設期的內容，對涉及運營期方面同樣缺乏經驗，從而在績效考核設計上缺乏審慎態度，大多籠統模糊。

編輯：趙凡