《水框架指令》規定了高要求的目標任務，對全體歐盟成員國提出了巨大挑戰[13-18]，只能通過較多適用例外性規定才能實現規定目標。《水框架指令》也對供水保障和污水處理監管領域從多方面產生影響。其中具有重要意義的是，規定了水服務業費用全涵蓋原則。是否由此收取新的水使用費[19]以及是否有必要修正現有的水使用費[8,20]，它在德國激起了很大爭論。而歐盟法院在其2014年9月11日C-525/12判決中，肯定了學術主流觀點[21]，強調了《水框架指令》第9條賦予成員國較大的操作空間。

　　（二）歐盟法上其他的重要規范

　　1. 涉水法規概覽

　　除《水框架指令》及其子指令外，以下歐盟指令也對市政水管理領域具有重要意義，且與《水框架指令》“組合方法”相關聯的，包括：《市政污水指令》(RL 91/271/EWG)、《飲用水指令》(RL 1998/83/EG)、最近替代《綜合防治環境污染指令》(RL 96/61/EG)的《工業污染指令》(RL 2010/75/EU)、《肥料條例》(VO 2003/2003/EG)、《硝酸鹽指令》(RL 91/676/EWG)、《農藥許可指令》(RL 91/414/EG)(部分被《歐盟農藥條例》VO 1107/2009/EG取代)以及《農藥施用指令》(RL 2009/128/EG)。與市政水管理相關的，還有《環境責任指令》(RL 2004/35/EG)，因為不論污水排放還是取水都屬于經營性行為，也即屬于此指令適用范圍。

　　從招標投標法的角度值得指出的是，《特許專營指令》(RL 2014/23/EU)排除了對用水供應和污水處理領域的適用。《特許專營指令》立法說明第40項指出：在水事領域的特許經營往往受到特殊和復雜規定的規范，它們需要特別考慮，因為水作為聯盟內的所有公民的公共物有著根本的意義。這些規定的特殊性使得在水事領域排除于《特許專營指令》的適用范圍具有合法性。“排除適用”涉及到為保障集體固定管網的建設或運營，以及包括飲用水的抽取、運輸和分配，或者向管網中供水的建設和服務特許。對于污水收集處理和水工程計劃以及灌溉和排水計劃(只要此類計劃對于飲用水保障占到相應灌溉和排水設施可供總容量的20%以上的)都應同樣予以排除。歐盟曾考慮過把水業經濟領域也納入其中，但最終沒有實現，歐盟“水之權”公民倡議(Right2Water)對歐盟立法機構立場的及時轉變有著很大影響。歐盟委員會于2014年3月19日發布的《關于歐盟公民倡議“水和衛生設施基本保障是一項人權！水是一種公共物，不是商品”的通告》是一個轉折點。

　　以下僅對《市政污水指令》和《飲用水指令》進行介紹，其與《水框架指令》一起構成對歐盟水體保護最重要的法律基礎。

　　2. 《市政污水指令》

　　《關于市政污水處理的第91/271/EWG號指令》(簡稱《市政污水指令》)是20世紀90年代歐盟水體保護領域影響最深遠的指令。它旨在協調市政層面的水處理措施，對市政和某些工業污水的收集、處理和排放予以規定，還涉及到雨水問題，以防止相應污水排放對環境造成不利影響。指令對各成員國規定了嚴格時間表，要求所有地方政府根據轄區污水排放的數量，必須在一定時限內逐步通過市政管道建設收集家政與部分工業污水(到2000年和2005年底前)，并保證通過相應污水處理技術予以處理。對此，除了物理和化學處理外(第一級處理)原則上也要求進行生物處理(第二級處理)，必須達到一定的標準，具體規定在其附件1B部分，對特定物質清單規定了濃度值。僅對非敏感區域排放，在特定條件下，才允許只進行第一級處理(第6條)。而對成員國已于1993年底前就標識的“敏感區域”，原則上要求采用比第二級處理標準更進一步的污水處理技術(第5條Ⅱ)。此外，指令還對水處理后污泥再利用的條件(第14條)和對不經由市政污水處理設施的食品加工業污水作了規定(第13條)。在程序上，對污水向自然水體的排放，指令明確規定需要事先審批(第11條)；為確保環境不受污水排放的不利影響，必須對處理設施、受納水體和污泥處理進行長期的監控(立法說明第8點)。對于市政污水處理設施排放污水的監督程序需要依據附件1 D部分，對指令實施狀況，要求根據附件1 B部分進行檢查評估(第15條)。德國直到1997年才通過《污水條例》轉化落實到國內法上，比歐盟《市政污水指令》要求晚了4年。這不僅因為要用不同的表述將歐盟法的要求轉化到國內法上，更因為國內處理標準適用歐盟法新理念時涉及的實質性問題[22]。至今《市政污水指令》仍然有效適用，并沒有因為《水框架指令》而受到排擠。

　　3. 《飲用水指令》

　　其實飲用水監管更多是依食品法相關原理來展開的，與現代以環保為理念的水事監管并沒有直接關聯，但它一方面是傳統水事的核心部分，另一方面現代水環境保護的核心利益也即以保護人類長期用水為首要利益，其中飲用水是關鍵。從長期歷史來看，現代環境保護只是水治理縱深發展到達的一個新高度，傳統水管理領域盡管有所轉變，但仍然緊密相關。歐盟第98/83號《人類用水的質量指令》(簡稱《飲用水指令》)修訂了1980年制定的飲用水指令，仍保留原先規范機制，但在局部得到加強、部分加以精簡并易于執行[23]。在保障適于享用和足夠潔凈的飲用水質量上，指令規定了成員國的義務(第4條)，對一系列參數(微生物的、化學的以及指標性參數)規定十分嚴格的最低限值(第5條及附件1)，它們大多與健康直接相關，但也有部分與健康不直接相關的質量要求，特別是對在附件1 C部分，對于氯、色度或氣味的參數值的規定。根據第4條的一般性義務，成員國必須確保飲用水中不得含有任何會對人類健康造成潛在危害的微生物組織、寄生菌和物質(第4條I lit. a)。附件1(尤其是A和B部分)明確了這個基本義務；另外還規定，必須在接通到特定位置前一直保持飲用水潔凈，比如到消費者家內的水籠頭(第6條I a)。指令要求將此轉化到成員國國內法中，不僅要求國家作為環境質量的保障者，供水方作為生產和運輸的責任人，而且私人家庭也有義務對其接入后飲用水管道負責(如對于鉛管道的替換)。此外，原則性義務規定比具體細化的規定包含更多內容，因為根據第5條第3款，只要在成員國主權事務領域內，出于保護人身健康的要求，基于原則性規定可以進一步制定附件1中不確定的其他參數。由此，成員國法律義務的衡量標準必須要確保“適于享用”。

　　此外，指令還規定，當相關的參數值得不到遵守時，成員國必須盡快采取必要的補救措施以恢復法定要求的水質，且基于健康保護必要，還需要停止或限制水使用(第8條)，比如在恢復規定水質之前僅允許作為適用于有限用途的“一般需用水”，而不允許作為飲用水使用。指令容忍在一定范圍內參數值的偏離，但僅當這種偏離不會對人類健康造成潛在損害，且所涉及區域不能以其他可行方式保障飲用水供應的情況下(第9條第1款)。德國2001年5月21日頒布《飲用水條例》轉化歐盟的《飲用水指令》到國內法，它同時也是基于《聯邦傳染病法》和《食品與原料法》上的授權。

編輯：劉影