規范之下PPP應走向何方——再定義PPP里的運營

時間：2018-03-26 09:31

來源：中國水網

作者：薛濤、趙喜亮

圖1 E20市政環保領域PPP分類格局圖

在圖1中，A類狹義特許經營項目，通常是直接向非政府的最終使用者收費，比如供水、供氣等領域;由社會資本承擔需求風險是其根本特征，授予其壟斷經營是標配的基本屬性;授予其壟斷經營權后，基于公共服務屬性的監管特征和對公共利益的保障是核心，此處具有很強公共權益性質的監管，與B、C、D類項目更多基于市場買賣關系的監管本質完全不同。

B類政府付費類特許經營項目，雖然會涉及部分使用者付費，但實際交易中屬于政府直接向社會資本方付費的模式，如污水處理、垃圾處理等領域。筆者更認為它是一種專屬狹義BOT的政府付費模式，此類項目的基本特征是社會資本并未承擔需求風險，而是由政府方來承擔。從這點來看，A類和B類項目內涵本質上有著巨大的分別，可以說僅僅只有A類項目才具有特許經營中“特許”和“經營”這兩個核心概念最準確的定義。

C類政府付費PFI類項目，經營和運營屬性較弱，目前多僅為維護性質，如管網、未含污水的黑臭水體治理等領域。這類項目不再使用以單價競標和以量計價的模式，而是采用了可用性付費的方式，隨之帶來了“工程化導向”(背離了上述長期服務的目的)和“負債問題”。當前，92號文對績效捆綁建設投資的要求，顯然是針對此類項目前期的一些機制缺陷而進行優化。

主觀上，C類項目不夠安全(與A、B、D類項目不同，施工完成代表PFI項目責任基本完成)，因為PFI項目沒有運營屬性，所以社會資本不具有對應終止服務的隱性權力，社會資本與地方政府之間的粘合度遠不如其他3類項目，在動機上也促成了社會資本依靠工程利潤套現保本的訴求。

客觀上，與傳統特許經營BOT所發展的投資運營商業模式形成鮮明對比的是，PFI項目本身沒有運營屬性，在PFI項目中未來的維護收入在PFI全部收入的比例往往只有10%以下，社會資本無法有效積累公司健康的資產負債率，明股實債和高杠桿資本金融資成為社會資本承接這些大型PFI項目的客觀需求，因此這也成為92號文規范金融降杠桿等系列舉措的主要領域。

D類項目，本質上更有政府購買服務的性質，屬于短周期的輕資產模式(如環境監測、環衛)，當其因捆綁部分基礎設施而實現長期化，便適用于PPP模式。

以上4種類型中，A、B、D三類屬于典型的運營類，理論上不是防范“工程化導向”的重災區，但如果把運營類項目設計成可用性付費或者與實際使用量有巨大偏離的保底量，運營屬性就有可能變異。C類PFI項目是PPP規范季的關注重點(詳情請點擊：PPP即將糾偏?史部長講話之于環保行業的幾個看點)。

從分類再看PPP三原則的國情適用性

“伙伴關系、利益共享、風險共擔”是西方大量經典PPP書籍所使用的詞匯，也是這一輪PPP推出時我們最常引用的三個出發點。但是，如果大家真正理解了中國特色的三大關系和四分類分析法，就會發現這些決定了我國特色PPP的基本形態，是無法與國際上標準模式進行簡單對照的。

以解剖PPP基本概念為例，我們先來看“伙伴關系”。在前述B、C、D三類政府付費類的項目中，作為甲乙雙方的地方政府和社會資本，本質上是基于買賣關系，各方以此為出發點更加嚴謹地設計交易模式和監管細節，比基于不可捉摸的伙伴關系更容易將項目做好。

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編輯：程彩云

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