規范之下PPP應走向何方——再定義PPP里的運營

時間：2018-03-26 09:31

來源：中國水網

作者：薛濤、趙喜亮

為什么這么說呢?政府及聘請的咨詢機構作為買方，必然要尊重賣方要賺錢的事實，但錢要賺得合理、賬要算得分明、服務要匹配(由于社會資本沒有承擔需求風險，這三類項目理論上都可以做到)，還要比自己親自操刀(傳統平臺模式)獲得物有所值的長期服務，來源于公眾稅費的財政支出必須要實現采購公共服務所對應的長期績效。

在這三類項目中，某些領域被誤讀為“壟斷授予”，其實只是買賣雙方鎖定了交易關系。筆者以為，買賣關系比伙伴關系更能體現這三類項目中雙方“合作”的本質，以此為出發點嚴謹設計交易和監管模式既符合我國國情，也不容易出現政府嫌社會資本投機、社會資本嫌政府缺乏誠信的雙輸局面。

類似地，PPP經典理論中建立伙伴關系的特征表現就是“合資合股”，但其在這三類政府付費項目中發揮的作用并不明顯，而政府有限的出資占股主要是為了發揮行業監管的作用。實際上，基于政府付費的主動性優勢，采取傳統的特許經營外部監管模式也能實現。

我們再來看“利益共享”。合資合股中無論分紅與否，往往很難在政府付費類項目中確定為實現了利益共享。因為以政府支付為收費核心的B、C、D三類項目中，由于需求風險總體可控，財務測算相對精確，即便采取了合資模式，股東不分紅可被認為是對其的財政補貼，而股東分紅從財務角度來看，政府獲得的紅利實際上還是來源于財政，所以并無收益分享的實際意義。另外，對于某些C類項目，以伙伴關系為名訴求政府相當比例的參股，反而變成了某些施工類社會資本降低自身資本金比例、以更易于實現工程利潤退出的手段。

當然，從廣義來看，可以把地方政府積極為社會資本爭取更好的相關優惠政策以及后端附產品資源化收益作為一種“伙伴關系”，也可以把來自這兩方面乃至社會資本的自身技術進步所帶來的超額利潤進行平抑作為“利益共享”。筆者認為上述要素在B、C、D類項目機制設計中的重要性相對較低，對超額利潤的過度平抑甚至會帶來有違“激勵相容”原則的惰性問題。

真正需要建立伙伴關系和利益共享機制的，也能實現股權合作最大化的，主要是A類使用者付費的項目，包括類似的捆綁商業開發因素的復合類項目。它們有一個核心的共同特征，就是社會資本擁有相應壟斷權，且需要面對需求風險。所以，區別于不應作為PPP項目實施的純商業競爭領域，作為公共服務領域，地方政府有托底的最終責任，政府作為伙伴應該積極輔助社會資本開源節流、降低財政補貼支出或者百姓負擔。實現這一目的，地方政府需要積極與社會資本一起面對不確定的需求風險，真正稱為“婚姻”的伙伴關系也就確定了，降低財政補貼可視為地方政府獲得的利益共享。

另一種伙伴關系就是以促成有效資源開發和經濟發展為要務，雙方共同注入各自資源各展所長，爭取配比最佳的基礎公共服務所帶來的城市發展、商業開發收入或稅收收益，股權合作和對應比例的收益分紅在這個邏輯里則更為順暢。與之對應，在A類和捆綁商業開發因素的復合類PPP領域，才會有第三個要素“風險共擔”原則的存在，而在以政府購買(付費)的B、C、D領域，其實主要是風險分擔。

我們最后來看“風險共擔”。那么，到底用風險共擔還是風險分擔來描述PPP更為合適呢?A類特許經營(含復合項目)本質上就是社會資本承擔“需求風險”，但出于前文所述為得到公共利益的基本保障，“風險共擔”便應運而生，共擔的是不確定的需求風險。與風險共擔對應的是利益共享，實現地方政府側的降低財政補貼、百姓支付負擔或增加商業屬性的捆綁經營開發收益。

風險共擔的背后是雙方各自注入資源、發揮所長的合作，正如市場需求風險無法完全預計一樣，很多資源投入細節也未必在簽約時能夠完全準確約定。在這類項目中，由于邊界條件和未來狀況較為模糊，為達共同目的所構建的合作關系，能夠更準確地匹配PPP婚姻論的狀態，因此也與經典PPP理論內涵的三原則一脈相承。

而絕大部分政府購買類PPP如B、C、D類項目，不存在“需求風險”需要共擔的情形，在B、D類運營屬性強的項目中，社會資本承擔項目實際運營效果的風險。基于此，“保底量”設置不等同于固定回報，而是對最低需求風險的制度安排，運營類項目的績效考核相對容易達成，這也是PPP目前推進中總體良好的領域。

相對于前文所述的適用受限的風險共擔，風險分擔機制倒是PPP實施方案編制中最有價值的著眼點。巴曙松先生曾說過，風險分擔的設計“其目的不是為了把政府的風險轉移出去，而是通過這樣的機制實現風險的有效管控。”要實現對風險的有效管控，在風險分配中的重要依據是由相對最有能力的一方來承擔某項風險，以及政府對公共服務產出效果的有效把控，即筆者所說PPP唯一指標是長期運營績效。

實際上，對于存在不可預知需求風險的A類PPP設計，由于風險分擔設計無法窮盡，風險共擔的設計一定會存在。而B、C、D三類政府購買的PPP項目中，理論上筆者看到的風險共擔其實都是未完成足夠設計的風險分擔。