圖7 各省區市2017年管理庫投資額與地方一般預算支出分布

　　注：“10%”紅線、PPP合作期不低于10年等約束條件下，地方PPP投資額上線約等于一般預算支出規模

　　資料來源：E20根據《全國PPP綜合信息平臺項目庫第9期季報》、各省區市《2017年預算執行情況和2018年預算草案的報告》整理繪制。

　　四、環保出庫項目領域分布：固廢類項目出庫比例最低

　　財政部PPP項目庫整體出庫比例約19%；環保項目出庫比例略小于非環保項目；管網（含管廊）和水務類出庫比例均為18.7%，固廢類項目出庫比例最低為18.2%。

　　管網/管廊類出庫較高的主要原因可能在于管網為政府投資、包裝為PPP更多是“可用性付費+運維服務付費”模式，和92號文的規范相沖突，而管廊項目投資額大、入廊費機制執行有較大難度，進展難也會導致出庫情形。

　　水務類出庫，主要包括水利水庫、園區供排水、鄉鎮供排水、海綿城市、偏景觀建設的河道治理項目，這些項目在流程合規性、需求量穩定性和按效付費機制合理性、項目投資額過大、對社會投資人的吸引力等方面均存在不少問題，這些問題都是導致該類項目出庫的重要原因。

　　環保項目中的固廢類項目出庫比例最小。固廢類項目出庫比例最小一方面是由于固廢類項目多為運營類項目，另一方面在于固廢類項目單體投資額較小。據E20觀察，財政部PPP庫中固廢項目平均投資額為3.3億，水務項目平均投資額為7.3億，而海綿城市類項目平均投資額最高達21億。固廢PPP項目運營屬性強且項目運行之后現金流相對穩定，再加上投資額比較小，社會資本可承受的壓力較低也更愿意參與，且金融機構也愿意為此類項目提供資金支持。固廢項目出庫率低從一定角度反映出財政部規范PPP管理的方向。

圖8 財政部PPP項目出庫情況對比

　　五、水務出庫項目對比：工業園區供排水出庫比例最高

　　E20將水務類項目分為：市政供排水（包含市政供水、市政污水處理、市政供排水一體化）、水環境（包含黑臭水體、海綿城市、景觀類水環境）、村鎮供排水（包含村鎮供水、村鎮污水處理、村鎮供排水一體化）、工業園區供排水（包含工業園區供水、工業園區污水處理、工業園區供排水一體化）、水利（包含原水、水庫等）五類。不同類項目出庫比例如圖所示。

　　（1）村鎮供排水出庫比例低，供水污水差異大

　　村鎮供排水項目出庫比例最低，僅14.1%。其中村鎮供水出庫比例達23%，可能由于農村供水付費主體不明，較多采用村民自建等形式，且集中式村鎮供水商業模式并不太成熟；村鎮污水處理出庫比例較小，僅11.8%，部分原因是由于城市市政污水處理市場發展不斷趨近飽和，中國污水處理市場向中小城鎮進行轉移的趨勢性特征的反映，且村鎮污水處理很大一部分以集中式模式開展，處理模式類似于城市污水處理。

　　（2）水環境出庫比例低于市場預期，偏工程、弱績效類項目出庫高

　　備受各方關注的水環境項目入庫數量較多，但出庫比例僅16.4%。水環境項目中，海綿城市出庫比例最大為25.9%，其次為景觀類水環境17.3%，黑臭水體出庫比例最小，僅11.8%，且出庫項目中捆綁污水廠運營的退庫項目僅1個。海綿城市單體投資額巨大且不包含運營內容和相關的績效考核，缺少政策端建設運行的緊迫性需求，且單體項目牽涉較多社會資本方，出庫比例大。景觀類水環境項目出庫原因一方面是因為該類項目偏工程建設缺少項目建成運行后的績效捆綁約束，另一方面出庫的景觀類水環境項目多集中于西部地區及東北地區，且在行政區劃上又集中于縣城或小規模的地級市，這些地區的政府財政實力有限，在財承報告中不少景觀類水環境單體項目的財政支出總額占年度一般公共預算支出數額接近10%的紅線，甚至出現未來幾年超出10%紅線的狀況，政府的支出責任較高。在“水十條”下，地方黑臭水體水環境治理任務艱巨，在政府端有相對較強的治理需求，而出庫項目主要是水質考核內容較少、運維約束偏弱、投資體量大、政府財政支出責任過高的項目。

　　（3）市政污水項目出庫低，帶管網后出庫幾率增加

　　市政供排水項目出庫比例為18.5%。其中，市政供水出庫比例達25.2%，且出庫項目多為較偏遠地區縣城或者城鄉一體化供水項目。擬進入相關領域的社會資本應全面評估地方人口規模、使用者付費機制、政府財政支付能力等因素，降低投資風險。在市政污水處理項目中，污水廠單體項目出庫比例較少為14.2%；污水處理管網一體化項目出庫比例相對較大，比例約17.6%。

　　（4）多因素導致水利類項目出庫比例高

　　水利類項目出庫比例達23.2%，由于該類項目多為工程項目，運營屬性相對較弱；且投資規模大，對參與的社會資本的資金和融資實力有很高要求，但所能提供的收益有限（部分甚至為存量水利工程，屬于政府盤活存量的情形）。

　　（5）同為園區類項目，供水、污水差異顯著

　　園區供排水項目出庫比例最大，其中園區污水處理出庫比例為23.2%，園區供水項目出庫比例達44.7%。園區供排水項目屬于需求風險承擔型使用者付費類項目。園區供水的需求風險由社會資本承擔，而該類項目受制于外部宏觀經濟環境、區域經濟發達程度、當地政府招商引資效果等因素，園區企業入駐率影響使用者付費從而導致園區供水PPP進程的緩慢及不確定性因素增加。園區污水處理項目的需求風險由政府承擔，政府與社會資本方約定的保底水量會由于園區入駐率低而長期存在，政府是否仍如期支付費用成為制約社會資本方及金融機構積極參與的因素。與園區污水處理類項目相比，園區供水類項目的使用者付費類需求風險則完全由社會資本方承擔，在一定程度上更大大制約金融機構對該類項目的投資意愿，進而消弱社會資本對該類項目的參與度，所以會出現其出庫比率過高的狀況。

圖9 財政部PPP項目庫水務類項目出庫比例（按項目數量）

　　六、固廢出庫項目對比：危廢（含工業固廢）、土壤修復出庫比例高

　　E20將固廢類項目劃分為生活垃圾處理、環衛、有機廢棄物處理（含餐廚、病死畜禽、畜禽糞便、污泥、秸稈等）、危險廢棄物處理（含工業固廢）、建筑垃圾處理、靜脈產業園、土壤修復七類。

編輯：劉影