沛縣供水PPP項目于2015年10月發(fā)起，2016年8月確定社會資本方，9月成立項目公司，項目落地歷時近一年。沛縣專門成立了沛縣供水PPP項目領(lǐng)導(dǎo)小組，各方協(xié)調(diào)合作、仔細調(diào)研、合理設(shè)計、科學(xué)論證，保證了項目的實施質(zhì)量。項目于2016年10月被評為財政部國家級第三批示范項目。

沛縣供水PPP項目在地表水廠項目中，社會資本投融資完成改擴建工程，政府授予社會資本原有和新建部分的特許經(jīng)營權(quán)。居民或企業(yè)等用戶按照政府定價的供水水價付費;建設(shè)期、運營期設(shè)定不同的運行基本水量，不能覆蓋投資、經(jīng)營成本及社會資本合理收益部分，由政府支付可行性缺口補助。對于已建成的污水處理廠：項目公司負責運營，政府向項目公司支付污水處理服務(wù)的固定費用(含人員工資福利、管理費、修理費等)和可變費用(單位電費、單位藥劑費、單位水費、單位污泥運輸費等)，其中可變費用根據(jù)實際污水處理量進行結(jié)算。對于市政管網(wǎng)及農(nóng)村安全飲水工程：社會資本投融資完成新建部分，政府將原有和新建管網(wǎng)均委托給社會資本運營，由政府付費。回報機制包含管網(wǎng)可用性付費和管網(wǎng)運營維護費兩部分。

本文通過對項目的總結(jié)，提出一些當前PPP項目中常見問題的解決方式，以供參考借鑒。

污水處理費的收取及項目付費模式問題

目前，市場上污水處理費的收取主要有三種方式：各級政府及主管部門委托自來水廠(公司)隨水費收取的污水處理費;政府委托某企業(yè)專門從事生產(chǎn)和生活污水的處理，然后從財政上撥付污水處理費給企業(yè);企業(yè)或個人集中處理生產(chǎn)或生活污水而向企業(yè)或個人收取的污水處理費。

污水處理項目的付費機制主要為兩種，一種為“使用量付費”模式;另一種為“可用性付費+運營維護費”模式。“使用量付費”模式下，政府向項目公司支付項目使用量對應(yīng)的服務(wù)費用，并根據(jù)項目公司實際運營質(zhì)量進行績效評價而調(diào)整。“可用性付費+運營維護費”模式下，項目公司通過對項目設(shè)施的維護保持項目的可用性，政府根據(jù)維護情況向項目公司支付經(jīng)績效考核后的可用性付費;另外，政府根據(jù)項目公司對污水處理廠及配套管網(wǎng)的運營情況向項目公司支付運營維護費。

建議探討一種新的付費模式：“容量付費+水量付費”。鑒于污水處理項目屬于非營利性的環(huán)境保護項目，項目建設(shè)必要性、投資規(guī)模很大程度取決于地方政府對區(qū)域的總體規(guī)劃、環(huán)境保護政策、人口發(fā)展情況等因素。所以，項目建設(shè)完好并且滿足了政府的基本需求時，政府應(yīng)給予項目公司支付一部分費用，即“容量付費”。“容量付費”與社會資本的關(guān)聯(lián)不大，付費的多少主要受政府對項目建設(shè)投資規(guī)模方面需求的影響，故這部分風(fēng)險因素理應(yīng)由政府方承擔。污水處理設(shè)施開始運營后，實際處理水量、水質(zhì)達標情況等不再受制于政府。此時，政府應(yīng)向項目公司支付另外一部分費用，即“水量付費”。“水量付費”與政府的關(guān)聯(lián)性不大，付費的多少主要受進水規(guī)模、項目公司的技術(shù)管理水平、工藝處理、成本控制等因素的影響，故這部分風(fēng)險因素理應(yīng)由項目公司承擔。

污水處理項目中長期水價問題

污水處理項目的建設(shè)一般都是一個持續(xù)的過程，比如一期、二期甚至多期。污水處理項目在實際建設(shè)過程中，一般不允許超前建設(shè)。超前建設(shè)一方面會讓資源浪費，另一方面也會增加運營期的固定資產(chǎn)折舊費，變相的增加了污水處理成本。同時，污水處理項目在設(shè)計過程中，如果不考慮遠期，很可能會造成土地資源浪費，部分設(shè)施設(shè)備重復(fù)建設(shè)。所以，污水處理項目很多情況下是總體設(shè)計、分步實施。在這種現(xiàn)實條件下面臨一個難題，就是一期項目建設(shè)運營后，已經(jīng)形成一個污水處理費單價，待二期項目甚至遠期的項目建設(shè)后，總投資規(guī)模、處理工藝、運營成本均發(fā)生了一些變化，屆時二期的污水處理費單價如何確定?

以下提出兩種思路：

思路一：一期項目建成運營后，此時會存在一個污水處理費單價，根據(jù)這個污水處理費單價，當期可以計算出對應(yīng)的項目資本金內(nèi)部收益率。待二期項目建設(shè)運營時，依據(jù)屆時的銀行中長期貸款利率可以初步確定二期的項目資本金內(nèi)部收益率，最后依據(jù)這個項目資本金內(nèi)部收益率、二期總投資、成本數(shù)據(jù)、處理水量來計算出二期的污水處理單價。以此單價為基礎(chǔ)再做一些細微的調(diào)整(比如上下10%)，確定二期最終的污水處理單價，從而給政企雙方合作提供一種有效的解決途經(jīng)。遠期的可以根據(jù)此種思路繼續(xù)深入探討。

思路二：一期建設(shè)運營后，二期規(guī)劃建設(shè)的時間距離一期較短(不超過5年)的情況下，可以考慮這種方式。此時，在計算一期的污水處理費單價時，以一期和二期項目的總投資為計算基數(shù)，同時，對一期、二期的建設(shè)時間、處理水量、處理工藝、運營成本都有了初步的規(guī)劃和設(shè)計，在此時即可把未來一、二期的污水處理費單價統(tǒng)一確定。提前設(shè)計一種調(diào)價機制(通過敏感性分析計算出不同情況下的調(diào)價策略和權(quán)重)，當二期的建設(shè)時間、處理水量、投資規(guī)模等發(fā)生變化時，再根據(jù)這個調(diào)價機制來進行分項調(diào)價。

對污水處理項目的績效考核設(shè)置問題

績效考核本質(zhì)上是一種過程管理，而不僅僅是對結(jié)果的考核。對于PPP項目的績效考核一直是政府方、社會資本方，乃至金融機構(gòu)等相關(guān)利益者均高度關(guān)注的問題，本文僅從污水處理項目的角度出發(fā)，初步探討考核指標設(shè)置。

傳統(tǒng)的績效考核通過設(shè)置指標類別、評分標準、指標權(quán)重，運用人員打分或者數(shù)據(jù)采集，計算出考核客體的得分，根據(jù)考核得分對考核客體進行獎懲，以達到激勵效果。對于PPP項目的績效考核也應(yīng)當遵循績效考核的基本目的，即“激勵”作用。PPP項目績效考核的考核主體是政府方，考核客體是項目公司，考核目的是讓項目公司能夠提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，并盡可能的發(fā)揮社會資本方的優(yōu)勢。因此，考核指標應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向，圍繞考核目的進行設(shè)置，科學(xué)有效的激勵項目公司。

以沛縣供水PPP項目為例，該項目目前其污水項目的績效考核主要從生產(chǎn)管理(污水處理量、污水處理率)、質(zhì)量管理(水質(zhì)綜合合格率、排水水質(zhì)抽查、質(zhì)量管理臺賬齊全)、安全管理(重大安全生產(chǎn)責任事故、安全隱患整改完成率)、設(shè)備管理(主要成產(chǎn)設(shè)備完好率、特種設(shè)備完好率、設(shè)備維修及時率、設(shè)備管理臺賬齊全)、基礎(chǔ)管理(勞動紀律問題、崗位衛(wèi)生)等方面進行考核。按照上述做法，還可以對這些考核指標進一步分類，納入政府績效考核的范圍應(yīng)該包括污水處理量、污水處理率、水質(zhì)綜合合格率、排水水質(zhì)抽查合格率、安全管理、群眾滿意度等指標，其它指標不再作為政府方績效考核的考核指標。通過這樣的區(qū)分，可以讓政府集中力量解決關(guān)鍵問題，也能保證未來眾多PPP項目都進入運營期時，政府方能夠及時履行考核職責，提高效率。

作者單位:

江蘇省沛縣財政局

北京金準咨詢有限責任公司

原文發(fā)表于《中國財政》2018年10期

編輯：趙凡