在國(guó)家基金賬本中，與環(huán)保直接相關(guān)的為廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金收入、國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金收入、國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入、可再生能源電價(jià)附加收入、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)收入、污水處理費(fèi)收入。在這幾類(lèi)中，廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金收入為中央收入、國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金收入為中央地方共享收入，剩余幾類(lèi)均為地方政府基金收入。

通過(guò)分析財(cái)政預(yù)算報(bào)告數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)可再生能源電價(jià)附加收入在2014年之后趨于穩(wěn)定，而污水處理費(fèi)從2015年開(kāi)征之后呈現(xiàn)每年攀升的狀態(tài)。而在其它與環(huán)保相關(guān)的政府性基金中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓金占比近85%，在歷史趨勢(shì)線中呈現(xiàn)整體上揚(yáng)趨勢(shì)，且遠(yuǎn)超城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。

依照支出計(jì)算，在兩個(gè)賬本中，環(huán)保從一般公共預(yù)算支出的科目包括節(jié)能支出項(xiàng)下的污染防治(大氣、水體、固體廢棄物與化學(xué)品)、自然生態(tài)保護(hù)(生態(tài)保護(hù)/農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生);城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生(環(huán)衛(wèi)以及垃圾處理相關(guān)支出);農(nóng)林水(農(nóng)業(yè)資源保護(hù)與修復(fù)利用、江河湖庫(kù)水系綜合整治、農(nóng)村人畜飲水)，而相應(yīng)的政府性基金支出包括國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、國(guó)有土地使用權(quán)出讓金、可再生能源電價(jià)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、污水處理費(fèi)。

縱觀全國(guó)地方政府一般公共預(yù)算支出事項(xiàng)分類(lèi)則發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生支出在直線上升，伴隨環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化和后端生活垃圾處理需求的不斷增加，而直接列明環(huán)保類(lèi)支出陡度從2016年開(kāi)始直線上升，暫且不論其支出實(shí)際源自哪里，水十條、土十條、大氣十條政策疊加，擾動(dòng)了正常的支出頻率，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的政策性刺激效應(yīng)非常明顯。而其它環(huán)保(農(nóng)林水)卻在近些年，一直呈現(xiàn)出直線狀態(tài)(僅在2015年出現(xiàn)波動(dòng))。

而在地方政府環(huán)保支出中，中央轉(zhuǎn)移支付占比卻急劇下降。該變化也與國(guó)家宏觀政策環(huán)境息息相關(guān)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào)明確要完善一般性轉(zhuǎn)移支付、從嚴(yán)控制中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付;而中央對(duì)地方環(huán)保支出主要通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。除此之外，2015年新環(huán)保法開(kāi)始正式實(shí)施，新環(huán)保法把地方政府作為環(huán)境的一級(jí)責(zé)任主體，這幾年不斷加壓。在2015年之前，中央環(huán)保支出與地方環(huán)保實(shí)際支出所占比例呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài);在宏觀財(cái)政政策及環(huán)保政策變化背景下，而中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的環(huán)保支出從2014年開(kāi)始逐年下降，在中央的錢(qián)投入總額基本不變的情況下，現(xiàn)在總共的環(huán)保一般公共預(yù)算支出，地方已經(jīng)從三七變二八，中央的錢(qián)沒(méi)有變，地方多花了15%的錢(qián)。

在分析政府性基金預(yù)算賬戶時(shí)發(fā)現(xiàn)一個(gè)比較奇怪的現(xiàn)象，可再生能源電價(jià)附加收入安排的支出與污水處理費(fèi)安排支出與相應(yīng)的收入，每年基本都會(huì)有盈余。這個(gè)可能與污水處理費(fèi)賬戶管理和統(tǒng)計(jì)不太完善有關(guān)。

通過(guò)以上分析可以發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政實(shí)際承擔(dān)的環(huán)保支出壓力逐年上升，地方公共預(yù)算收入面臨增長(zhǎng)放緩、中央支付占比降低、收取不規(guī)范的現(xiàn)實(shí)情況，地方公共預(yù)算支出壓力不斷加大，與此同時(shí)，水十條、土十條、大氣十條等釋放的環(huán)保需求越來(lái)越大，PPP模式發(fā)展受阻等幾重背景之下，地方政府如何保障環(huán)保領(lǐng)域的支出值得進(jìn)一步思考和探究。

假如通過(guò)數(shù)據(jù)量化分析地方政府的環(huán)保財(cái)政支出壓力，可以發(fā)現(xiàn)以下情況。在一般公共預(yù)算賬本中，假如將地方政府歷年環(huán)保財(cái)政支出按照是否有收入來(lái)源開(kāi)展對(duì)照分析，可分為三類(lèi)，環(huán)保稅收類(lèi)、中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付類(lèi)、環(huán)保“赤字”支出類(lèi)(無(wú)收入來(lái)源部分的環(huán)保支出)。在地方政府環(huán)保支出中，環(huán)保“赤字”支出占比歷年全國(guó)環(huán)保支出比例從2011年30%上升至2018年60%左右，環(huán)保“赤字”支出占比在不斷增加。

地方政府的環(huán)保赤字支出并沒(méi)有收費(fèi)來(lái)源，也沒(méi)有中央的定額支付，必須得從自己土地收入盈余和一般公共預(yù)算其它稅收中，比如營(yíng)業(yè)稅、增值稅或者老百姓(603883)交的個(gè)人所得稅，擠出來(lái)做環(huán)保投入，像軍費(fèi)和教育經(jīng)費(fèi)一樣。假設(shè)環(huán)保“赤字”支出從地方政府歷年稅收收入中獲取，則八年間，環(huán)保“赤字”支出占比地方政府歷年稅收收入的比重已從1%上升至4%。另外一方面，因?yàn)榇嬖谖鬯幚碣M(fèi)的實(shí)際收入來(lái)源形式，若將這筆費(fèi)用彌補(bǔ)環(huán)保“赤字”支出，則占比有望拉低1個(gè)百分點(diǎn)，而如果將污水垃圾全成本由居民付費(fèi)而計(jì)算在內(nèi)，則環(huán)保“赤字”支出占比有望被繼續(xù)拉低至2%左右(相關(guān)閱讀→ 1、一邊提標(biāo)不停,一邊水價(jià)過(guò)低：污水處理費(fèi)用年缺口上千億;2、垃圾收費(fèi) | 香港來(lái)了，北上廣深還會(huì)遠(yuǎn)嗎?)。

而長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境治理資金需求在從2018年2400億元有望飆升至2025年5300億元。如果按照現(xiàn)在地方政府收入支出結(jié)構(gòu)并不發(fā)生變化，則長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)保“赤字”支出壓力將繼續(xù)上升，并將遠(yuǎn)超4%。如果支出壓力持續(xù)放大，且目前收入來(lái)源中的稅收結(jié)構(gòu)、中央轉(zhuǎn)移支付并未得到有效緩解，那么長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府環(huán)保“赤字”率將持續(xù)增加，并將明顯加速。也就是說(shuō)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境治理資金需求壓力巨大，而資金短缺情況尚無(wú)法得以滿足;如果做到現(xiàn)在的局面，我們長(zhǎng)江沿線的地方政府將面臨較大的地方環(huán)保壓力，至少在4%-5%之間，也是地方政府必須做一些新的機(jī)制變革，才能解決環(huán)保問(wèn)題。

除了上文提到的環(huán)保赤字服務(wù)部分，不論是長(zhǎng)江大保護(hù)，包括三峽、北控水務(wù)以及其它企業(yè)也一定離不開(kāi)這張圖。橫軸按照環(huán)境支付主體分類(lèi)，分為政府、個(gè)人/企業(yè);縱軸按照排放、資源化提升劃分;虛線標(biāo)注框?yàn)檎谔剿鲗?shí)現(xiàn)的方向，而實(shí)線標(biāo)注框則為已經(jīng)在做的部分。

紅色部分為地方政府支付，包括地方政府環(huán)保“赤字”、中央轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償。前文已對(duì)前兩個(gè)已經(jīng)重點(diǎn)講述。生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈磥?lái)看能否在核算生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值變量基礎(chǔ)上來(lái)確定政府通過(guò)公共財(cái)政對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度耄云趯?shí)現(xiàn)下游地方政府對(duì)生態(tài)價(jià)值提升付費(fèi)。

中間黃色部分是大家都在研究的，現(xiàn)在PPP或者平臺(tái)模式如何把土地收益和商業(yè)捆綁體現(xiàn)在生態(tài)資源價(jià)值提升中，也就是怎么捆綁更多經(jīng)營(yíng)資源又如何將土地收益捆綁進(jìn)來(lái)，這才能解決環(huán)境價(jià)值被彌散的問(wèn)題。

右邊藍(lán)色部分涉及價(jià)費(fèi)機(jī)制，政府通過(guò)向老百姓或者企業(yè)收費(fèi)，或者后兩者為生態(tài)附加值的主動(dòng)付費(fèi)，來(lái)解決資源價(jià)值提升或者降低污染物排放。

限于時(shí)間問(wèn)題，不再對(duì)這個(gè)矩陣做更詳細(xì)的分析，我們相信，長(zhǎng)江大保護(hù)要落地，必須找到回報(bào)機(jī)制突破途徑，那么應(yīng)該是在這個(gè)矩陣之內(nèi)的某一個(gè)方向。讓我們拭目以待，謝謝大家。

編輯：趙凡