2019年5月5日，國務院正式公開《政府投資條例》，條例將加強政府投資管理，規(guī)范政府投資行為(詳情請點擊：剛剛，國務院發(fā)布《政府投資條例》，規(guī)范數(shù)萬億政府投資行為)。

7月1日，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設管理的通知》(發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號)，對PPP項目的投資和建設管理中的問題進行了進一步明確。對此，京都律師事務所高級合伙人，資深PPP、證券、并購法律專家劉敬霞第一時間對其進行了解讀。

近年來，PPP項目在我國基礎(chǔ)設施補短板和提供公共服務方面，通過激發(fā)社會有效投資，發(fā)揮了很重要的作用，但實際操作中，也出現(xiàn)了一些不盡如人意的問題，尤其是在PPP項目與政府以往對固定資產(chǎn)投資項目的前期工作和建設管理程序銜接方面，由于規(guī)則的模糊性等原因，各地困惑不解，做法差異很大。

昨日(7月1日)，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設管理的通知》(發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號)(以下簡稱《通知》，對PPP項目的投資和建設管理中的問題進行了進一步明確。

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《通知》主要依據(jù)《政府投資條例》和《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》、《政府信息公開條例》三部法規(guī)，同時綜合了《國務院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設施領(lǐng)域補短板力度的指導意見》、《國務院辦公廳關(guān)于推進重大建設項目批準和實施領(lǐng)域政府信息公開的意見》等規(guī)范性文件關(guān)于PPP項目投資決策科學性及投資和建設管理的要求，文件主要以基礎(chǔ)設施補短板、防范化解地方政府隱性債務，以及PPP項目投資和建設管理、投資決策科學性角度為出發(fā)點，從PPP項目的可行性論證與審查、決策程序、實施方案審核、社會資本遴選、項目資本金及項目納入全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺統(tǒng)一管理和監(jiān)督、懲戒違規(guī)失信行為等方面進行了規(guī)范，并指出了什么是不規(guī)范的PPP項目及其后果。本文從法律角度對通知的主要內(nèi)容詳細解讀如下：

一、 可行性論證是PPP項目實施前期首要步驟

PPP模式近年來在國內(nèi)推廣中出現(xiàn)的一些問題，很重要的一個原因是項沒有深入開展可行性研究論證，有些項目甚至在沒有可行性研究報告的情況下即開始實施，對此，《通知》從PPP項目涉及公共資源配置和公眾利益保障的角度，要求全面、深入開展PPP項目的可行性論證和實施方案審查，規(guī)定對PPP項目建設的必要性、可行性等重大事項須由政府研究認可，而且要求所有擬采用PPP模式的項目，均要開展可行性論證，通過可行性論證而且適宜采用PPP模式的項目，方可采用PPP模式建設實施。

對于項目采用PPP模式進行可行性分析和論證的內(nèi)容，《通知》規(guī)定既包括對經(jīng)濟社會發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟可行性、環(huán)境影響、投融資方案、資源綜合利用、是否有利于提升人民生活質(zhì)量等方面進行分析論證，也要從政府投資的必要性、政府投資方式的比選、項目全生命周期成本、運營效率、風險管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面對項目是否適宜采用PPP模式進行分析論證。

對于《通知》提到的“政府研究認可的方式”，筆者認為應該指發(fā)改部門和其他有關(guān)部門通過投資項目在線平臺辦理的政府投資項目審批、核準手續(xù)以及企業(yè)通過在線平臺完成的備案告知手續(xù)和政府對PPP項目實施方案的批復手續(xù)，也包括財政部要求的物有所值評價和財政承受能力論證等手續(xù)。

二、 可行性論證與PPP實施方案之間的關(guān)系得到明確

對于實務界感到困惑的項目可行性論證與PPP實施方案之間的關(guān)系，《通知》明確：“實行審批制管理的PPP項目，在可行性研究報告審批通過后，方可開展PPP實施方案審查、社會資本遴選等后續(xù)工作。實行核準制的PPP項目，應在核準的同時或單獨開展可行性論證和審查。實行備案制的PPP項目，應單獨開展可行性論證和審查。”

三、 PPP項目要依法履行審批核準備案程序

《通知》要求PPP項目要嚴格依法依規(guī)履行項目決策程序，嚴格按照《政府投資條例》、《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》規(guī)定執(zhí)行固定資產(chǎn)投資項目的審批、核準、備案程序。采取政府資本金注入方式的PPP項目，按照《政府投資條例》規(guī)定，實行審批制;列入《政府核準的投資項目目錄》的企業(yè)投資項目，按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》規(guī)定，實行核準制;對于實行備案制的企業(yè)投資項目，擬采用PPP模式的，要嚴格論證項目可行性和PPP模式必要性。

根據(jù)國家發(fā)改委此前對于“《政府投資條例》和PPP的五大關(guān)系”的官方解讀，在國家目前沒有出臺專門針對PPP模式的法律法規(guī)的情況下，《政府投資條例》和《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》是目前我國法律效力最高、與PPP關(guān)系十分密切的行政性法規(guī)。作為我國固定資產(chǎn)投資項目組織實施的一種方式，PPP項目本身的決策亦應執(zhí)行《政府投資條例》和《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》的規(guī)定。

1、實行審批制管理的PPP項目

對于使用政府財政預算安排的資金由政府采取資本金注入方式(《政府投資條例》明確“對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式”)投資的PPP項目(包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等固定資產(chǎn)投資項目)，實行審批制管理，在項目可行性研究報告審批通過后，開展PPP實施方案審查。筆者理解，按照《政府投資條例》規(guī)定，此類政府投資項目，項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，保證前期工作的深度達到規(guī)定的要求，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。但《通知》對于“項目單位”如何確定并未明確，實務中還需要進一步依法找到可行的確立方式。

對于政府雖然采取資本金注入方式投資但僅提供服務而不涉及固定資產(chǎn)投資建設的PPP項目(如由政府與社會資本合作出資提供純粹養(yǎng)老服務的PPP項目)，因為非固定資產(chǎn)投資項目并不一定歸屬發(fā)改委管理，但鑒于《通知》規(guī)定所有擬采用PPP模式的項目，均要開展可行性論證，筆者認為，對該類PPP項目采用PPP模式的必要性和可行性應該在實施方案中進行論證。

編輯：王媛媛