污水處理廠進水超標導致出水超標的話題業(yè)內已經多次討論，污水處理廠需要承擔出水超標法律責任的結論似乎也已經蓋棺定論，無論是監(jiān)管部門還是司法判例都基本驗證了這個結論。然而，污水處理廠對此頻頻喊冤甚至訴諸法律的抗 爭一直沒有停止，且隨著污水處理技術不斷提升優(yōu)化和環(huán)保監(jiān)管的不斷加強，污水運營企業(yè)因運營不當導致的出水超標情形越來越少，因進水超標導致出水超標的比例相對提高，因此，對污水處理廠進水超標導致出水超標的法律責任進行探究非常具有現(xiàn)實意義。

本文作者專業(yè)從事污水處理行業(yè)法律服務十余年，擬從環(huán)保監(jiān)管邏輯和行政處罰立法本意出發(fā)，對進水超標導致出水超標的法律責任進行探討，并試圖從現(xiàn)實困境中探尋可行之策。

三分鐘速讀

1、監(jiān)管政策及司法實踐均不支持污水處理廠可以免責。進水超標導致出水超標的情形已經納入環(huán)保處罰自由裁量依據(jù)，但均強調“依法從輕或減輕”行政處罰，并未明確可以“免除行政處罰”。司法判例認定現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定任何免于處罰的例外情形和免責事由。

2、如何理解污水處理廠監(jiān)管邏輯的變化。城鎮(zhèn)污水處理廠市場化的推進，促使監(jiān)管邏輯和監(jiān)管思路發(fā)生實質性的轉變，污水處理廠的角色定位從“治污企業(yè)”向“排污企業(yè)”轉變，以城鎮(zhèn)排水主管部門主導的運營監(jiān)管為主向環(huán)保部門主導的以治污結果監(jiān)管為主轉變。

3、從立法本意看，進水超標可以作為出水超標的免責事由。基于行政處罰的立法原則，如果污水處理廠出水超標確實因進水超標所導致，片面強調污水處理廠的出水水質責任本質上是“唯結果論”，是對行政處罰立法本意的曲解。

4、進水超標作為出水超標免責事由的法律適用要求。其一，進水超標存在;其二，進水超標與出水超標之間存在必然因果關系;其三，運營單位已經履行“行業(yè)謹慎運營慣例”義務。

5、推動對《水污染防治法》立法解釋，明確法律適用依據(jù)。《水污染防治法》第五十條的三款規(guī)定具有明顯的因果遞進關系，即首先要求進水達標，進而要求污水處理廠對出水水質負責。將條文整體理解，才符合行業(yè)特征及運營邏輯。

6、引入第三方評價機制作為污水處理廠從輕、減免或免除行政處罰的依據(jù)。為了避免污水處理廠自證清白的弊端，建議由有資質的第三方專業(yè)機構或專家團隊對進水水質超標情況、污水處理廠采取的的應急措施是否適當以及進水超標與出水超標之間是否存在因果關系作出專業(yè)評估分析并出具結論。

7、明確運營單位和監(jiān)管部門在應急狀態(tài)下的相應職責。進水超標情況下，應確保應急措施的及時性，有必要對監(jiān)管部門在進水超標時采取的應急措施、響應期限予以明確與限制。

監(jiān)管政策及司法現(xiàn)狀

(一)監(jiān)管政策不支持進水超標可以免除污水處理廠出水超標的責任

近年來，隨著被處罰污水處理廠頻頻喊冤，部分地區(qū)將進水超標導致出水超標列入了行政處罰自由裁量因素。2018 年 10 月 29 日，河北省住房和城鄉(xiāng)建設廳、河北省環(huán)境保護廳聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)污水處理和城市黑臭水體整治專項行動方案》明確，對確因進水水質和水量發(fā)生重大變化導致出水水質超標的，環(huán)保和排水主管部門要依法從輕或減免對其處理(處罰)。雖然方案中可以對進水超標導致出水超標的情形免于處罰，但僅作為當?shù)丨h(huán)保部門執(zhí)法的指導性文件，并未被廣泛適用。根據(jù)在中國裁判文書網的檢索，以該方案作為抗辯理由或證明依據(jù)的司法判例中，尚未有污水處理廠據(jù)此被撤銷行政處罰的生效判決。

針對進水超標導致出水超標的現(xiàn)象，現(xiàn)任生態(tài)環(huán)境部總工程師、水生態(tài)環(huán)境司司長張波在 2019 年 2 月份環(huán)境部召開的新聞發(fā)布會上就該問題明確表態(tài)“污水處理廠出水達標排放是水污染防治法的明確規(guī)定，城市污水處理廠只要接納這個污水了，就要按照法律的規(guī)定達標排放，這個是法律責任”，該言論也代表了環(huán)保部門將污水處理廠作為出水超標責任主體的明確政策導向。

2020 年 3 月 27 日，濟南市生態(tài)環(huán)境局出臺《減輕和免除行政處罰的實施意 見(試行)》，意見規(guī)定了減輕和免除環(huán)境行政處罰的 16 種具體情形，其中包括進水超標導致的出水超標，在發(fā)現(xiàn)后立即主動報告并采取措施減輕危害后果的前提下應當依法減輕行政處罰。該規(guī)定在全國首開先河，此后其他省市也陸續(xù)出臺了污水處理廠進水超標導致出水超標的環(huán)保處罰裁量政策，但需要注意的是，這些政策均強調“依法從輕或減輕”并未有“免除行政處罰”的字樣。

2020 年 12 月 13 日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關于進一步規(guī)范城鎮(zhèn)(園區(qū))污水處理環(huán)境管理的通知》(簡稱“通知”或“生態(tài)環(huán)境部《通知》”)，在強調“運營單位切實履行污水處理廠出水水質負責的法定責任”的同時，通知規(guī)定“對由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會同生態(tài)環(huán)境部門認定運營單位確 因進水超出設計規(guī)定或實際處理能力導致出水超標的情形，主動報告且主動消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰”。該規(guī)定相比較生態(tài)環(huán)境部于 2020 年 8 月 21 日發(fā)布的《關于進一步規(guī)范城鎮(zhèn)(園區(qū))污水處理環(huán)境管理的通知(征求意見稿)》中要求運營單位“提供充分證據(jù)自證清白”的內容，對進水超標導致出水超標的認定方式進行了具有一定操作性的規(guī)定，但并 未對污水處理廠的責任免除作出突破，僅規(guī)定污水處理廠因“進水超標導致出水超標”依法應予以從輕或減輕行政處罰。

(二)司法判例亦不支持進水超標作為出水超標的免責事由

按照現(xiàn)有司法判例，基本的裁判依據(jù)是《中華人民共和國水污染防治法》第 十條規(guī)定：“排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準和 重點水污染物排放總量控制指標。”和第五十條第二款規(guī)定：“城鎮(zhèn)污水集中處理設施的運營單位，應當對城鎮(zhèn)污水集中處理設施的出水水質負責。”，上述規(guī)定均為強制性規(guī)定，違反該強制性規(guī)定的，應依法接受環(huán)保部門的調查和處罰。另一方面，大部分的裁判文書均以現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定任何可以免于處罰的例外情形和免責事由，不予采納污水處理廠提出的進水超標抗辯理由。根據(jù)中國裁判文書 網的檢索，因進水超標導致出水超標的司法判例中，尚未有污水處理廠據(jù)此免于行政處罰的生效判決。

編輯：陳偉浩