(三)運營單位承擔行政處罰責任后向超標排放單位追責的實踐難點

筆者在辦理污水處理廠行政處罰案件過程中發現，環保部門對運營單位因進水超標導致出水超標被行政處罰的抗辯理由大多表示理解，但堅持給予行政處罰的原因除了缺乏免責的法定事由之外，另一方面就是環保部門認為運營單位被行政處罰后可以就進水超標事宜向超標排污單位追責，不會導致運營單位承擔更多經濟損失。

筆者認為，根據《水污染防治法》第九十六條“因水污染受到損害的當事人， 有權要求排污方排除危害和賠償損失。……水污染損害是由第三人造成的，排污方承擔賠償責任后，有權向第三人追償。”和《中華人民共和國民法典》中有關侵權責任的相關規定，污水處理廠追究超標排污單位的責任具有法律依據，但存 在現實困難，基本不具備可操作性。

1、難以確定侵權責任主體

目前污水處理廠主要采取特許經營的方式，通過與政府授權部門簽署《特許經營協議》接納一定區域的污水，并履行相應的建設、運營及維護義務。即污水

處理廠并不與單獨的排污企業產生直接的合同關系，從而污水處理廠無論從管理權限上，還是從建設運營的成本考慮，要做到對到排入水質源頭的監控都具有客 觀存在的現實難度。根據《城鎮排水與污水處理條例》、《水污染防治法》的相關規定，目前污水處理廠主要在其紅線范圍內的進水口處設置污染源監控設備，對匯入污水處理廠的全部進水進行水質監控。當上游排污單位將超標廢水排入污水管網導致出水超標時，由于污染物的混合以及出水反應的滯后性，污水處理廠僅 通過進水污染物指標的變化要及時、準確地推測出直接責任主體無疑是困難的。

另一方面，即使運營單位可以確認超標排污單位，但由于運營單位不具有環境保護執法權限，難以對超標排污單位的違法行為進行證據保全，更無法在訴訟過程中溯源，且法庭是否認可運營單位自行取得的超標排污證據也值得商榷。

2、難以證明超標排放單位與污水處理廠出水超標的因果關系

即使確定了超標排污單位，一方面由于進水口匯集了眾多單位排放的污水，且排污口到進水口存在一定物理距離，運營單位難以證明進水水質超標情形、水質超標程度與超標排污行為之間存在必然因果關系;另一方面，誠如前文所述，出水超標因素復雜，運營單位要證明進水超標是出水超標的唯一原因存在較大困難。

3、賠償金額的支持范圍存在不確定性

污水處理廠因“進水超標導致出水超標”被行政處罰的主要的損失包括：行政罰款、工藝或設施的毀損修復費用、特許經營違約損失、增值稅退稅損失，以及環境保護稅損失等。這些損失能否在侵權之訴中得到支持存在較大不確定性， 尤其是不予退返的增值稅和環保稅補繳造成的損失，在目前的司法判例中，由于增值稅退稅利益與污水處理廠未來三年的營業收入掛鉤，有可能被法院認為其不具備可得利益損失明確、具體、可預見性的標準從而不被支持。而且即便被支持，如此高額的賠償，一方面取決于法官的自由裁量權，還要充分考慮排污方的執行能力。

綜上，按照目前的環保監管模式，在缺乏環保部門對超標排污行為進行行政處罰前提下，污水處理運營單位通過民事訴訟在向超標排污方提起侵權之訴，要做到責任主體的明確和因果關系的證明絕非易事，如在耗費大量時間、人力、經濟成本后仍不能達到挽回大部分損失的目的，對于運營單位而言得不償失，這也是甚少出現污水處理企業因此向排污方追責案例的重要原因。

確立進水超標作為出水超標免責事由的相關建議

筆者以為，進水超標作為出水超標行政處罰免責事由雖然具備法理基礎，但應用于司法實踐中必須明確免責事由確立條件，避免濫用免責事由對水環境保護的不利影響。

(一)對《水污染防治法》進行立法解釋，明確法律適用依據

《水污染防治法》第五十條：向城鎮污水集中處理設施排放水污染物，應當符合國家或者地方規定的水污染物排放標準。

城鎮污水集中處理設施的運營單位，應當對城鎮污水集中處理設施的出水水質負責。

環境保護主管部門應當對城鎮污水集中處理設施的出水水質和水量進行監督檢查。

筆者認為，該條三款規定具有明顯的因果遞進關系，即首先要求向城鎮污水集中處理設施排放的水污染物應當符合排放標準，從而要求城鎮污水集中處理設施的運營單位應對其出水水質負責，所以環保主管部門應當對城鎮污水集中處理設施的出水水質和水量進行監督檢查。只有將三款規定整體理解，才符合污水處理的行業特征及運營邏輯。然而在行政執法及司法實踐中，均單一的引用該條第二款規定，而完全忽視第一款規定，筆者認為該種理解方式是有悖于立法本意和行業特性。

目前對于《水污染防治法》的適用尚未有明確的法律解釋，環境保護主管部門依據自身的理解和行政執法需要出臺了諸多的部門規章和規范性文件，甚至按 照環保部的相關答復意見指導行政執法。筆者認為除法律法規明確授權環境保護主管部門制定相關實施辦法或細則之外，對于法律的適用不宜由做出行政處罰的機關進行解釋。根據《中華人民共和國立法法》第四十五條規定，法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會，環保部門并沒有法律解釋權限，在司法裁判中其法律效力是值得商榷的，鑒于該條規定的理解是確立解決進水超標導致出水超標免責事由的法律基礎，筆者認為非常有必要推進對該條款的立法解釋。

(二)引入第三方評價機制作為污水處理廠從輕、減免或免除行政處罰的依據

進水超標作為污水處理廠免除出水超標責任的關鍵在于進水超標與出水超標之間因果關系的證明，生態環境部《通知》中首次明確了可以通過行業主管部門、生態環境部門對因果關系進行認定從而作為從輕或減輕行政處罰的依據4，

但該規定仍然沒有跳出“污水處理廠不予免責”的桎梏，而監管部門作為因果關 系的認定主體其專業性和公正性也值得商榷。因此，要解決這個問題，同時避免污水處理廠自證清白的弊端，保證證明過程和結果的合法有效性，筆者建議可以引入第三方評估鑒定機制，由有資質的第三方專業機構進行以下評估鑒定分析：

編輯：陳偉浩