堅持以人為本 全面提升我國防臺風能力

國家防總秘書長、水利部副部長 鄂竟平
（2004年10月12日）
同志們：

　　上個世紀九十年代以來,國家防總先后召開了9次防臺風工作會議,有力地推動了防臺風工作。特別是近幾年，沿海各地在強化責任制，建設標準海堤，編制和完善防臺風預案，加強預警預報和防汛通信系統建設，提高指揮決策能力等方面工作進展很快，防御臺風災害的綜合能力有了很大提高，初步實現了由被動的承受臺風災害，到主動的、有針對性防御的重大轉折。總的說，防臺風工作既取得了顯著的成效，積累了豐富的經驗，又面臨一些亟待解決的突出問題。

　　這次全國防御臺風工作會議是遭遇14號強臺風之后召開的，議題很明確，就是貫徹國務院領導同志的指示精神，總結經驗教訓，研究部署今后的防臺風工作。今天上午浙江省章猛進常務副省長介紹了浙江省的情況，對防臺風工作講了很好的意見；浙江、福建、上海、廣東四省市防汛指揮部介紹了各自防臺風工作的經驗；國務院有關部委的同志也講了很好的意見。這次會議時間雖然很短，但開得不錯，達到了預期的目的。下面我講三點意見：

一、防臺風工作的主要經驗

　　截至目前，今年共有6個臺風（熱帶風暴）在我國沿海登陸。在黨中央、國務院的關懷下，國家防總及時部署；沿海各省高度重視，精心組織，科學決策，周密安排；氣象、水文、海洋等部門及時預測預報；水利、民政、國土資源、建設、計劃、財政等部門密切合作；解放軍、武警官兵、公安干警全力支援，取得了重點海堤無一潰決、水庫無一垮壩的重大勝利，最大限度地減少了人員傷亡和財產損失。

　　雖然今年在我國登陸的臺風個數接近常年，但出現了多年來少見的強臺風。最有代表性的是第14號臺風（云娜），這次臺風有三個明顯特點：一是強度大，潮位比較高；二是影響范圍廣；三是破壞力強。從總體上看，不論是死亡人數還是經濟損失，今年臺風的損失明顯少于九十年代的平均水平，但是就14號單次臺風來說，損失是比較嚴重的，特別是14號臺風造成的經濟損失遠遠高于過去歷次大的單次臺風的經濟損失，當然，這與經濟發展和富裕程度有關。

　　黨中央、國務院高度重視臺風防御工作，胡錦濤總書記、溫家寶總理、回良玉副總理等中央領導對今年的防臺風工作多次作出重要批示，溫家寶總理親自到浙江視察災情，了解恢復生產和重建家園情況。臺風登陸前后，國家防總多次發出通知緊急部署各項防御措施；沿海有關省市按照防臺風預案，堅持以人為本，全力投入防臺救災工作；財政部、民政部、水利部等部門及時安排應急經費支援災區，取得了顯著的成效。歸納起來，今年防臺風工作主要有以下八條經驗：

　　一是黨政領導重視，狠抓責任制的落實。沿海各省市黨政領導對防臺風工作非常重視，以行政首長負責制為核心的各項責任制得到進一步加強，各項具體措施能夠落實到每一個環節。一些省市還建立了責任制監督機制，實行目標管理。在防御14號臺風過程中，浙江省委書記習近平、省長呂祖善等省領導5次到省防汛指揮部召開緊急會議，部署防臺風工作；18號臺風登陸前后，福建省委代書記、省長盧展工等省領導先后3次到省防汛指揮部部署防御臺風工作，這在過去是少見的。主要領導親自部署，有力地加強了防臺風工作。

　　二是堅持以人為本，最大限度地減少人員傷亡。各地把減少人員傷亡作為防臺風工作的首要任務。在今年的防臺風工作中，浙江、福建等省把“以人為本”的理念貫穿于防臺風工作的各個環節，最大限度地減少了人員傷亡。在臺風登陸前，能夠按照以防為主的工作方針，緊急啟動預案，采取果斷措施，轉移安置危險地段的群眾。浙江省臺州市在臺風登陸前采取“三個一律”的措施，收到了很好的效果。在第14號臺風登陸前，浙江省轉移群眾46.8萬人，近萬艘出海船只回港避風，雖然14號臺風強度大，造成179人死亡，但是如果沒有“以人為本”理念指導下的大轉移，說不定今年的死亡人數會成倍、甚至十倍、八倍的增長。1994年17號臺風在浙江登陸，無論是強度還是破壞力，遠遠小于今年的14號臺風，但還是造成了1216人死亡。所以，大家對浙江今年能夠提前大轉移給予了充分肯定。第18號臺風登陸前，福建省的“四個全、四個千萬、四個確保和四個盡快（全省動員、全民行動、全面防范、全力以赴；千萬不能有麻痹僥幸心理、千萬加強組織領導、千萬注意重點防范的部位和重點防范的環節、千萬將防范工作做實做細；確保預防在先、確保責任到位、確保應急調度、確保群眾生命安全；盡快報告受損情況、盡快恢復正常秩序、盡快組織搶救自救、盡快救援重點受災地區和受災群眾）”的措施非常扎實有效。18號臺風共轉移群眾93.7萬人，組織1.1萬艘船只回港避風，這次臺風僅造成2人死亡。回良玉副總理特別批示，福建省在防御18號強臺風中，堅持以人為本，有效地落實防抗措施，創造了同等強度臺風死亡人數最少的歷史紀錄，其經驗和做法值得認真總結。

　　三是防臺風預案得到了進一步完善。沿海各地根據臺風災害特點、威脅范圍以及工程設施的現狀，按照以防為主、防避結合的原則，全面開展了防臺風預案的編制和修訂工作，對防御臺風工作的責任、任務、程序逐步加以規范。據統計，全國受臺風直接威脅的489個縣市中，有341個縣市完成了預案的編制，占總數的67.73％。263個縣編制了醫療衛生部門防御臺風傷員救護等緊急情況處置預案；246個縣編制了交通系統防臺風預案；245個縣編制了電力設施防臺風預案；227個縣編制了城鄉建設系統防臺風預案；214個縣編制了防御山洪災害預案；201個縣編制了供水系統防臺風預案；167個縣編制了防臺風海上救護預案。浙江省正式出臺了《浙江省處置經濟社會緊急情況工作預案》、《浙江省洪澇臺旱災和水利工程險情應急處置預案》、《浙江省重特大自然災害救助應急預案》、《浙江省突發性地質災害應急預案》、《沿海鄉鎮政府防臺工作要求》等預案，這些預案的出臺，使防臺風工作規范有序，忙而不亂，體現了政府的有效管理。

　　四是加快海堤達標建設，工程設施發揮了重要作用。我國大陸海岸線總長18918公里，已建海堤13830公里，保護人口5880萬人，保護耕地4676萬畝，保護區內國民生產總值1.32萬億元。目前，已建成達標海堤6624公里，占海堤總長的47.9%。已建海堤為抗御臺風暴潮災害提供了重要保障，在歷次防御臺風災害中發揮了重要作用。上海市海堤全部達標，天津市海堤達標80%以上。浙江省投資50多億元建成了近1400公里高標準海塘，從根本上提高了沿海地區防御風暴潮的能力；投資15億元對病險水庫進行了加固，已完成252座水庫的加固任務。在防御14號強臺風中，浙江已建標準海塘、水庫等主要水利工程經受了考驗，沒有一處標準海塘決堤，也沒有一座水庫垮壩，充分發揮了工程的巨大作用。與1994年在浙江瑞安沿海登陸的17號臺風、1997年在浙江溫嶺沿海登陸的11號臺風所造成的嚴重災害相比，海堤的關鍵作用得到了充分體現。福建省開展的千里海堤、千里江堤和千庫保安等工程體系建設，也經受住了18號臺風的考驗，發揮了顯著作用。

　　五是預警預報等非工程設施得到加強。沿海各地普遍加大了臺風監測、預警預報、防汛通信、計算機網絡和指揮決策系統等非工程設施建設，為科學決策和及時組織群眾轉移贏得了寶貴時間，發揮了明顯的效益。目前，沿海受臺風影響的市縣基本都已安裝了衛星云圖接收系統。上海、深圳等城市按照國際慣例，制定了臺風、暴雨等預警信號，有效指導群眾避險轉移工作。浙江省完成了28座大型水庫的衛星遙測系統、300多座水情站的自動測報系統和全省小(一)型以上水庫水情采集系統，并建立了雨水情監測和預警系統。溫州、寧波氣象部門配備了先進的多普勒雷達，提高了臺風預報水平。這些現代化手段為密切監視臺風動向，指揮部署防臺風工作發揮了重要作用。福建省水利廳在這方面也做得相當不錯，動手早，設備技術先進，預警預報成果實用，福建省委領導對此項工作給予了充分肯定。

　　六是加強宣傳，群眾的防臺風意識逐漸得到加強。近幾年來，沿海各省加大了宣傳力度，通過多種形式宣傳普及防臺風安全知識和有關法規，群眾的防臺風意識和避險自救能力有了較大提高。在臺風登陸之前，通過廣播、電視、報刊、互聯網和手機短信等多種渠道，能夠及時有效地向廣大群眾傳播臺風消息和防臺風安全知識，對減少人員傷亡起到了重要作用。

　　七是軍民團結，各部門密切配合。各級防汛、氣象、海洋等部門密切監視臺風動向，及早研究防范措施。根據氣象部門的臺風警報，省、市、縣啟動防臺風預案，全面進入臨戰狀態。水利部門組織力量，全面檢查海塘、水庫等水利工程設施；國土資源部門對地質災害易發區加強巡查預警；海洋、交通部門及時組織出海船只回港避風，全面封停內河(湖)船只航行，暫停各類建筑工地施工，封閉高速公路通行；城建部門對城鎮廣告牌等高空設施進行加固；民政部門及時啟動救災預案，組織調運和安排各類救災物資。解放軍、武警部隊、預備役部隊和民兵迎難而上，全力支援地方搶險救災。各部門既有分工負責，又有良好協作，有效的減少人員傷亡和財產損失。

　　八是科學調度，防汛抗旱統籌。各地按照“兩個轉變”的防汛抗旱新思路，堅持防汛抗旱并舉，減災與興利統籌安排。在防御今年14號臺風工作中，浙江省科學調度洪水，防洪減災與抗旱蓄水統籌兼顧，收到了明顯的效果。在臺風登陸前，根據水文和海洋預報，適時開啟沿海水閘預泄、排澇，減少受淹面積約100平方公里，降低受淹地區水深25～30厘米，縮短受淹時間50－80小時。在臺風登陸后，充分發揮水庫的攔洪作用，各類水庫共攔蓄洪水15.2億立方米左右，不僅減輕了水庫下游的防洪壓力，也為后期抗旱提供了水源。在防御18號臺風中，福建省也作了大量工作，適時攔蓄臺風帶來的降雨，為后期抗旱備足水源。

二、當前防御臺風形勢不容樂觀

　　雖然防臺風工作取得了很大成績,但臺風災害造成大量人員死亡、經濟損失居高不下的問題越來越突出。據不完全統計，1949年至1999年，我國大陸因臺風災害共造成33421人死亡，平均每年死亡608人。臺風災害呈現以下明顯的趨勢，一是由于修建工程和非工程防御水平的提高，臺風災害死亡人數在逐年減少。比如上世紀五十年代每年因臺風死亡969人，到九十年代則降到了415人。二是單次臺風死亡人數明顯減少。最突出最鮮明的一個例子，今年14號的臺風與1956年的12號臺風相比，兩個臺風的量級、時間、破壞力都差不多，但是今年的14號臺風死了179人，1956年的12號臺風死了4945人。三是死亡人數占洪澇災害死亡人數的比重在不斷提高。比如七十年代因臺風死人占全年洪澇災害死人的8％，八十年代提高到10％，九十年代上升到11％，今年達到19％。四是經濟損失也呈現明顯加重的趨勢。八十年代以前洪澇災害損失是不統計直接經濟損失的，到了八十年代后才逐步統計直接經濟損失。九十年代臺風造成的直接經濟損失占到整個洪澇災害直接經濟損失的21％，今年的損失突然提高到37％。通過分析可以看出，臺風災害在防汛工作中的位置越來越突出，特別是人員傷亡問題，必須引起高度重視和特殊對待，這是召開這次會議的主要原因。臺風損失在整個洪澇災害損失中比重提高，其中還有一個很直接的原因，這些年來，特別是1998年以來，大江大河治理的投資增加幅度比較大，大江大河治理的進度明顯加快，而防臺風能力的提高相對慢了一些。因此我們要想辦法把防臺風能力也提高得快一點，提高到一個比較合理的水平上。

　　臺風造成人員傷亡多、經濟損失重的原因主要有以下六個方面：

　　一是沿海地區民宅的抗風能力差。房屋倒塌是造成人員傷亡的主要原因。據浙江省統計，1994年的17號臺風造成10萬間房屋倒塌，1997年的11號臺風造成8.5萬間房屋倒塌，今年第14號臺風造成6.4萬間房屋倒塌。今年14號臺風中死亡的179人，有105人是由于房屋倒塌造成的，占此次臺風死亡人數的58.7％。剩余的大多死于山洪、泥石流，主要也是倒房造成的。值得注意的是，今年浙江省房屋倒塌大多是上世紀90年代后建設的新房。

　　二是城鄉基礎設施抗災能力和海上救護能力不足。今年14號和18號臺風造成浙江、福建兩省部分縣市全面停電，通信一度中斷，不少交通設施被毀；由于城鎮排澇能力不足，大量低洼地段受淹；城市廣告牌等高空設施設計防風能力低，大量被毀，有些還造成次生災害；海上搶險救護船只抗風浪能力低，風災期間影響了救護工作的開展。

　　三是防臺風預案需要進一步完善和落實。雖然防臺風預案編制的空白點越來越少，預案也越來越完善，但還存在三大問題。一是部分市縣和部門還沒有防臺風預案，在受臺風直接威脅的489個縣市中，有148個縣市沒有編制防臺風預案，有200個縣市沒有編制城鄉建設系統防臺風預案等專業預案。二是部分防臺風預案不完善，對群眾轉移避險和安置方面考慮得不周到、不細致，缺乏可操作性，雖然有預案，但對可能造成的問題和應急處理措施不落實。三是執行不得力，有的預案不錯，但真正臺風來了執行不力，這個問題比較突出。

　　四是海上養殖發展快，安全隱患多。沿海地區海上養殖基本為個體經營，投資大，經濟效益好。但是，大多數舍不得投入到防臺風方面去，基本沒有防抗臺風能力，并且很多養殖戶全部財產都在漁排上，遇臺風襲擊“舍命不舍財”的情況時有發生，安全轉移非常困難。2001年第2號臺風“飛燕”在福建登陸，福建省竭盡全力，下了大力氣，甚至采取強制辦法轉移人員，但仍造成122人死亡，死者大部分是在漁排上沒有轉移的養殖人員。

　　五是病險水庫和山洪災害防御問題突出。臺風登陸往往造成“風、雨、潮”疊加的綜合災害，對沿海地區中小型水庫安全威脅很大，山洪災害發生的機率相對也很高。有的臺風甚至會伸入內陸，形成大范圍暴雨過程。著名的“75.8”淮河大水，就是1975年第3號臺風登陸后伸入內陸造成淮河流域大范圍長歷時的降雨過程，導致2座大型水庫和46座中小型水庫相繼垮壩，2.6萬人喪生，教訓非常深刻。據初步統計，沿海受臺風直接影響地區共有水庫15973座，占全國水庫總數的19％，其中病險水庫5062座。更加嚴重的是這些病險水庫近半數在通訊、交通、備料等方面存在問題，且還有484座病險水庫未編制搶險預案，令人十分擔憂。臺風暴雨極易引發山洪、泥石流、滑坡等災害，造成大量人員傷亡。今年第14號臺風引發多處山洪和特大泥石流災害，造成41人死亡，占死亡總數的22.6％。

　　六是群眾的防臺風意識薄弱，避險自救能力亟待加強。這個問題在沿海省市都存在，大量死人與群眾不按照政府規定及時轉移有關，突出表現在防臺風意識和自救能力較差。

　　以上這六個問題帶有普遍性，希望引起我們的高度重視，在今后工作中不斷完善，認真加以解決。

三、堅持以人為本，全面提升我國防臺風能力

　　我國臺風災害頻繁，平均每年有7個左右的臺風在沿海登陸，最少的年份也有3個，如1951年、1952年和1998年；最多的有12個，是1971年。我國受臺風影響的省份多達25個，臺風直接影響我國大陸地區的面積47.7萬平方公里，占我國國土面積的5％左右；涉及人口2.3億人，占全國總人口的18％；涉及國內生產總值（GDP）達4.8萬億元，占全國總數的41％。隨著沿海地區經濟社會的快速發展，臺風造成的直接經濟損失越來越大。做好防臺風工作對保障沿海地區人民群眾生命安全和經濟可持續發展具有重要意義。當前，防洪工作的重點之一就是防臺風，特別要避免造成大量的人員傷亡，希望大家真正引起重視。對今后的防臺風工作，從總體上講就是堅持前面所講的8條經驗，發揚光大。下面我重點講三個方面的意見：

　　一是夯實基礎。夯實基礎是做好防臺風工作的前提。所謂基礎就是與抗御臺風有關的基礎設施與基礎工作，分為硬基礎和軟基礎。硬基礎包括自防和公防兩類，民房、水、電、路、通信等公共基礎設施和個人財產是需要自防的，海堤、河堤、水庫等公共設施是需要公防的。軟基礎包括預警預報系統、宣傳普及防臺風知識、培訓專業人員等基礎性工作。希望各省市圍繞這些基礎設施和基礎工作，大力開展相關工作。這里最重要的是民房和公共的水、電、路等基礎設施，要制訂科學的規劃、合理的標準。有很多民房是建在滑坡體和河灘地上，有很多基礎設施直接影響防臺防汛工作，需要我們提出遷建意見。有些民房和公共設施的建設標準不能適應防臺風工作的需要。如14號臺風中有很多90年代建的房屋倒塌，沿海臺風登陸迎風面的房屋玻璃大量被吹碎，臺州市防汛指揮部的樓頂被臺風吹起，這說明房屋的防風標準不夠。希望沿海各省在調研的基礎上，提出建設標準，寫入建房規范。至于海堤、河堤和水庫建設，要根據臺風災害的規律，向計劃和建設等部門提出建設意見和要求，加大投資力度，加快建設進度。關于軟基礎，目前國家防汛指揮系統正在建設，希望沿海各省市利用這個機遇，加強防臺風非工程措施的建設。沿海各省市要把軟任務作為硬任務來對待，認真做好培訓人員、宣傳教育、普及防臺知識等方面的工作。

　　二是抓實預案。抓實預案是做好防臺風工作的必要措施。抓實預案就是要實行“三要”，第一要“有”，第二要“全”，第三要“實”。“有”是基本要求，在受臺風直接威脅的489個縣中，必須都有預案。“全”是指包括整體預案、分部門預案和防次生災害預案等。所謂整體預案，就是臺風來了之后一個完整過程，從監測開始一直到救災，作為政府要有一個完整的預案；所謂分部門預案，氣象、海洋、國土、水利、交通、電力、通信、醫療、民政等部門都要有預案，只有各部門詳細的預案，整體預案才能實施；所謂防次生災害預案，就是臺風帶來的強降雨所引發的山地災害、水庫垮壩、堤防決口等都要有預案。“實”就是預案首先要管用，關鍵是要對防臺風起作用；其次預案要能執行，要適合現有體制、經濟能力和社會狀況；三是部門之間要協調，不能相互推諉。今年一些大城市，汛期強降雨造成較為嚴重的損失，在一定程度上就有預案不夠實的問題。今年福建省防臺風預案不錯，防御臺風過程中各部門能團結協作，配合密切，有效減輕了災害損失。另外，預案要可以督查，不能監督的預案是不管用的。當然，抓好預案要堅持一條最基本的原則，就是把“以人為本”的理念貫穿整個預案。

　　三是落實責任。落實責任是做好防臺風工作的關鍵。防臺風工作非常難，一是轉移人難，二是遷建難，三是準確預報臺風登陸的時間和地點難，四是規范設施建設標準難。之所以難的一個很重要的原因是責任制的問題，如果不把責任說清楚，不把責任落實到位，防臺風工作恐怕是真難了。我們一定要在落實責任上下功夫。第一，要從上到下，各個環節都要明確責任。上海做得很好，條條負總責，塊塊負主責，下級對上級負責，人人有責。第二，責任既要落實到單位，也要落實到人。落實到單位，就是落實到省、市、縣、鄉、村，對農村來說就是農戶，對城市來說就是企業、車間、家庭等各類單位，關鍵要落實到人。第三，每項責任都要盡可能量化和具體化。不量化，責任就模糊不清，等于沒有。浙江省水庫保安搞得不錯，關鍵是落實了小水庫安全責任。第四，要建立督查和追究機制。福建省防御18號臺風效果很好，與省效能辦督查、公布責任人名單和接受監督都有關系，沒有監督的責任等于沒有責任。

　　會后，請各省對防臺風工作進行一次全面的評價，總結經驗教訓，研究部署下一步工作，全面推進防臺風工作。

　　同志們，防臺風工作事關人民生命財產安全，事關國家改革、發展和穩定的大局，責任重于泰山。臺風是不能根除的，但是可以主動防御的。幾十年的防臺風工作使我們有了一些經驗，但與面臨的問題和困難相比，我們沒有任何理由松懈和麻痹，我們要以對黨、對人民高度負責的態度，扎扎實實做好防臺風工作，為沿海地區的經濟發展、社會進步提供有力的保障。

編輯：全新麗