前言

因上游排污企業超標排放，導致進水超出污水集中處置企業設計規定或實際處理能力，進而導致污水集中處置企業出現出水超標的（為免歧義，下文所稱進水水質超標導致出水水質超標的含義皆取此意），污水集中處置企業是否應當承擔責任的問題，歷來是懸在污水集中處置企業頭頂的達摩克利斯之劍。在實際的個案處理中，污水集中處置企業也面臨著以無法免責為普遍現象，以不予處罰為例外情形的執法環境。在每一個類似的案件中，執法機關都會面臨企業提出的一個直擊靈魂的疑問：“明明不是我們的過錯導致，為什么要處罰我們”？

筆者擬結合實際案例、現行法規以及2021年7月15日即將施行的新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》等，對于污水集中處置企業在出現因進水超標導致出水超標的情況時，如何依法進行申辯，以爭取免于處罰這一問題進行如下探討。

一、免責規定缺乏情境下的企業困局

根據筆者結合網上可查的公示案例，在污水集中處置企業主張出水水質超標系因上游排污企業進水超標所導致的情況下，污水集中處置企業申請免責的訴求極難獲得支持。造成這一困境的重要原因就是現行立法對于此等情形下污水集中處置企業是否可以免于處罰鮮有著墨，這直接導致執法部分和司法機關在做出處罰決定或司法判決時，即便在已經認定了污水集中處置企業出水水質超標確系因上游企業進水水質超標所致，也難以援引到可以對企業免于處罰的依據。

根據《中華人民共和國水污染防治法》（下稱：《水污染防治法》）之規定，城鎮污水集中處理設施的運營單位，應當對城鎮污水集中處理設施的出水水質負責，排放水污染物，不得超過國家或者地方規定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標，這一基本原則在《城鎮排水與污水處理條例》中也被重申。

多地法院在審理污水集中處置企業因進水超標導致出水超標被處罰而提起的行政訴訟中，均選擇基于《水污染防治法》的規定處罰確認歸責原則，認為即便存在因進水水質超標導致出水水質超標的事實，在現行法律并沒有規定任何可以免于處罰的例外情形和免責事由情況下，污水集中處置企業仍需承擔因此承擔責任。而且認定，生態環境主管部門是否對上游進水超標問題進行調查處罰，與對污水集中處置企業的超標排污行為進行處罰是兩個法律關系，兩者之間沒有關聯性。這一觀點在《武漢沃特科凌投資有限公司與武漢市環境保護局、武漢市人民政府環境保護行政管理、其他一審行政判決書》（案號：（2016）鄂01行初94號）被武漢市中級人民法院確認，并在諸多類似案件中獲得其他法院的認可。

二、現有立法的基本規定和價值考量

《水污染防治法》在將出水水質的責任承擔主體確定為污水集中處置企業時，并未對出水水質超標的原因進行細分或免責情形進行再明確。如果污水集中處置企業希望能在爭取免責的道路上獲得助益，還需從《中華人民共和國行政處罰法》（下稱：《行政處罰法》）或其他行政法規、部門規章等規定中尋找支撐依據，但相關情形也并不樂觀。

1.過往國家層面立法對于免責情形的嚴格規定

根據2017年修訂及以前生效的《行政處罰法》，對于法定的不予處罰情形，只在第二十七條規定了“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”這一情形，根據這一規定，如果污水集中處置企業想要在因上游企業進水水質超過企業設計規定或實際處理能力，進而導致污水集中處置企業出現出水超標情形下申請免于處罰的，不僅需要完成及時糾正的義務，而且必須在沒有出現危害后果的情形下，才屬于依法不予處罰的情形。

除《行政處罰法》外，不論是環境保護部（現生態環境部）于2010年3月1日實施的《環境行政處罰辦法》（環境保護第8號令），還是生態環境部于2020年12月14日頒布的《關于進一步規范城鎮（園區）污水處理環境管理的通知》（環水體[2020]71號）（下稱：環水體[2020]71號文），在規定不予處罰的情形時，也僅對《行政處罰法》的規定進行了重申。這也意味著在過去十數年的立法進程中，雖經激烈博弈，但是對于污水集中處置企業在面臨因上游進水水質超標導致出水水質超標時是否可以免于處罰這一問題，從嚴立法的尺度并未有任何松動，而且原定的唯一免罰標準實際也極難達到。

2.法律法規對于免責從嚴的價值考量

從污水集中處置企業在環境保護中所處的重要位置出發，污水集中處置企業作為上接污水、下輸清流的中間環節，也是污水達標排放的最后一道防火墻，如果一出現因上游企業進水水質超標導致污水集中處置企業出水水質超標的情形，就允許污水集中處置企業可以免于處罰，則可能會產生一個非常不利的價值導向。可能會導致污水集中處置企業將重點放在如何舉證證明進水水質超過了企業設計規定或實際處理能力，并且系后續出水水質超標的原因這一問題上，而不是如何積極采取措施防止或盡可能減少對下游的污染這一更核心的問題上。

從最終的立法目的出發，雖然辨明水質超標及污染發生的責任主體很重要，但是在出現上游企業進水水質超標的情況下，如何提高作為最后一道防火墻的污水集中處置企業的責任意識，促使其采取盡可能及時有效措施防止最終造成生態環境污染才是最終的立法目標。更何況污水集中處置企業在面對進水水質超標的情況下，往往要投入巨大的資金成本，如果不用重典，恐怕很難調動起污水集中處置企業的責任意識和行動能力。

但對于污水集中處置企業而言，在面臨上游企業進水水質超標的情形下，企業本來就已經需要投入大量的成本維持并修復被破壞的污泥生態系統等，如再因出水水質超標被處以行政處罰，更甚至因此喪失諸多稅收優惠，則無疑是雪上加霜。因此一直以來，無論是污水集中處置企業還是地方執法機構都為能夠尋找一個合理的利益平衡點而努力。

三、實操案件中，平衡各方利益的探索實踐

雖然從《行政處罰法》在內的國家層面立法規定的角度看，污水集中處置企業難以覓得申請免責的有效支撐。但是在地方立法尤其是執法實踐中，還是存在多家污水集中處置企業最終被不予處罰的案例。

編輯：李曉佳