農村生活污水治理是農村人居環境整治的重要內容，是實施鄉村振興戰略的重要舉措，是全面建成小康社會的內在要求。早在2014年，國務院辦公廳印發《關于改善農村人居環境的指導意見》(國辦發〔2014〕25號)提出要求“大力開展村莊環境整治，加快農村環境綜合整治，重點治理農村垃圾和污水”。各地響應發展要求，陸續開展了大量村莊生活污水設施的建設，但實際處理效果欠佳，主要原因在于污水處理設施的布設，未能很好的落實后期運營維護責任，多數設備“曬太陽”的現象嚴重。同時，農村管網配套和出戶安裝配套不夠也導致污水處理設施實際無法收集污水。

隨著近年農村人居環境整治越發受到重視，PPP模式相關配套政策逐步走向成熟和完善，憑借在城區污水處理行業多年的實踐經驗，越來越多的農村污水項目采用PPP模式。財政部綜合信息平臺數據庫顯示，目前在庫農村生活污水項目超過150個。本文梳理了國家相關政策，簡要介紹農村生活污水項目的特點并對采用PPP模式實施村莊生活污水項目提出建議。

一、政策背景

2014年6月，國務院辦公廳印發《關于改善農村人居環境的指導意見》(國辦發〔2014〕25號)提出，大力開展村莊環境整治。加快農村環境綜合整治，重點治理農村垃圾和污水。推行縣域農村垃圾和污水治理的統一規劃、統一建設、統一管理，有條件的地方推進城鎮垃圾污水處理設施和服務向農村延伸。

2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《農村人居環境整治三年行動方案》指出，梯次推進農村生活污水治理。根據農村不同區位條件、村莊人口聚集程度、污水產生規模，因地制宜采用污染治理與資源利用相結合、工程措施與生態措施相結合、集中與分散相結合的建設模式和處理工藝。推動城鎮污水管網向周邊村莊延伸覆蓋。

2018年11月，生態環境部、農業農村部印發《農業農村污染治理攻堅戰行動計劃》，文件要求以縣級行政區域為單位，實行農村生活污水處理統一規劃、統一建設、統一管理，優先整治南水北調東線中線水源地及其輸水沿線、京津冀、長江經濟帶、環渤海區域及水質需改善的控制單元范圍內的村莊。到2020年，確保新增完成13萬個建制村的環境綜合整治任務。開展協同治理，推動城鎮污水處理設施和服務向農村延伸，加強改廁與農村生活污水治理的有效銜接，將農村水環境治理納入河長制、湖長制管理。到2020年，東部地區、中西部城市近郊區的農村生活污水治理率明顯提高;中西部有較好基礎、基本具備條件的地區，生活污水亂排亂放得到管控。

2019年7月，中央農辦、農業農村部、生態環境部等9部門聯合印發《關于推進農村生活污水治理的指導意見》(中農發〔2019〕14號)，文件指出農村生活污水治理設施建設應由政府主導，采取地方財政補助、村集體負擔、村民適當繳費或出工出力等方式建立長效管護機制。通過政府和社會資本合作等方式，吸引社會資本參與農村生活污水治理。

2021年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治提升五年行動方案(2021-2025年)》，文件指出相關部門應分區分類推進農村生活污水治理。優先治理京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區、黃河流域及水質需改善控制單元等區域，重點整治水源保護區和城鄉結合部、鄉鎮政府駐地、中心村、旅游風景區等人口居住集中區域農村生活污水。

二、農村污水特點分析

(一)高分散性

農村生活污水項目最大的特點是高分散性。污水處理設施的規模為1-500噸/天不等，須根據村莊實際情況進行配置，一般較多使用10-30噸/天的設備，1噸/天的設備只能處理3-4戶人家。由此可見，一個縣域級的農污項目需要的污水處理設備可能要成百上千個。相較于城區污水處理廠，這樣的高分散性對項目的施工管理、運營管理都提出了更高的要求。

(二)水量小而分散、波動大

由于處理設備的高分散性導致每個設備的處理量都比較小，相對于城區污水廠來說，其水量計量的準確性要求更高。同時，由于農村居住分散，常駐人口不多，產生的生活污水也很少，但居民的用水習慣基本相似，在早、中、晚各有一個用水高峰期，其他時間用水很少，用水量日變化系數一般為1.9～2.5。季節特征明顯，夏季排放量比冬季大。

(三)出水標準因地而異

相較于城市污水排放由國家統一制定國標，農村生活污水處理排放普遍執行地方標準。由于不同地區技術經濟條件不同、農民生活習慣差異導致不同地區農村生活污水的污染特征各不相同，《關于加快制定地方農村生活污水處理排放標準的通知》要求各地加快制定地方農村生活污水處理排放標準。目前，各省已經相應出臺了地方農村生活污水處理排放標準。總體來看，浙江省和重慶市的排放標準相對更加嚴格。

(四)項目實施范圍變動可能性大

農污項目在合作期限內項目實施范圍常發生較大變化。一方面隨著新農村建設的不斷深入開展，許多村莊在項目實施過程中拆遷的可能性很大;另一方面，鎮級行政區劃的穩定性相對較低，行政村或者建制鎮發生行政區劃調整的可能性也比較大。上述原因都會導致農污項目在實施過程中發生實施范圍的調整，因此在期初合作方案設計階段需要從回報機制、績效考核等各個方面預留調整機制。

三、實操建議

(一)設計階段建議

國務院辦公廳印發《關于改善農村人居環境的指導意見》(國辦發〔2014〕25號)提出要求農村生活污水治理統一規劃、統一建設、統一管理。為響應政策要求，項目立項階段建議以區縣級為單位統一編制可研進行項目立項。立項階段建議重點關注對農戶出戶改造的投入，該部分是保證后續農污設施能夠收水運營的關鍵。若立項時疏略，施工階段可能由于造價控制無法納入總體項目投資，就算由鄉鎮或者另立項目進行實施，也將導致與整體農污項目銜接出現難度。其次，針對農污項目高分散性的特點，在深化設計階段，建議以行政村或者鎮為單位進行深化審計的制定和審批，為后續分散施工、分散驗收提供便利。

(二)回報計算方式建議

采用PPP模式實施的農污項目常見的回報計算方式主要可分為“綜合水價”、“按戶計費”和“可用性+噸水/戶均”三種。“綜合水價”的計算方式類似污水廠項目常用的回報計算方式，即將所有的投資運營成本及回報全部折算到噸水中，通常設置一定的保底水量;“按戶計費”的計算方式將項目所有的建設運營成本及回報全部折算到戶均中，按照實際接入處理的戶數計算總體回報。

針對農污項目水量小而分散、波動大，以及項目實施范圍變動可能性大的特點，推薦第三種“可用性+噸水/戶均”的回報計算方式，即單獨將項目的投資建設成本按照年金法進行計算，將項目的運營成本單獨計算到噸水中。此方式的優勢在于當村莊發生拆遷、行政區劃調整、必要的運營閑置等情況時，可以比較方便地對回報費用進行調整計算。

(三)驗收與付費建議

針對農污項目高分散性的特點，建議項目采用“分項實施、分項驗收、分項付費”的方式。分項驗收和付費的關鍵是在前期合作方案和合同中明確分項的單位，可以以行政村或者鎮為分項單位，也可以以時間為單位。以行政村或者鎮為驗收單位，便于政府方對項目整體形象的把控，但可能因為部分自然村或者個別農戶的阻力，導致整個驗收單元不能完成驗收;以時間為驗收單位，可以最大程度降低投資人的投資風險，但會增加政府方驗收管理工作難度，同時可能導致投資人對施工難度較大的站點缺乏協調積極性。

(四)績效考核設置建議

在財金〔2020〕13號文出臺后，為提高績效考核工作的實施效率，較多PPP項目將考核頻率設置為一年一次。針對農污高分散性的特點，建議農污項目適度提高每年的考核頻次，同時每次采用抽查的方式進行。例如整體項目可以考慮每半年考核一次，每次考核抽查1/4的范圍，保證兩年能普查一次整體項目的情況。

同時，在考核內容方面建議在強調水質考核的基礎上，增加對接戶率和農污站點環境的考察。原因在于出水水質的達標要在接戶率達到要求的前提下才有意義，而農污站點的環境情況是項目整體效果最為直觀的體現。

編輯：趙凡