——訪中國環境規劃院總工程師王金南
2005年是“十五”最后一年，回顧即將過去的5年，中國環境保護取得哪些進展？存在哪些困難與挑戰？帶著這些問題，記者采訪了中國環境規劃院總工程師王金南。
“十五”環境保護主要控制指標基本完成
記者:“十五”即將過去，你如何看待5年來環境保護進展特別是“十五”計劃執行情況？
王金南:“十五”以來，在經濟快速增長和城市化進程加快的情況下，全國環境質量總體穩定，主要污染物排放總量快速增長的趨勢得到初步遏制，生態保護和建設得到加強，部分城市和地區生態環境質量有所改善，生態治理取得成效，全社會環境意識明顯增強。根據中華環保聯合會調查顯示，71％的公眾認為，與5年前相比，自己所在城市的環境狀況有了不同程度的好轉。總體上看，“十五”期間我國環境保護取得了明顯進展:
一是環境質量總體惡化趨勢有所控制。
城市空氣質量有所好轉。全國城市空氣中顆粒物、二氧化硫平均濃度均有所降低，達到國家空氣質量二級標準的城市比例由2000年的35.6％增加到2004年的39.5％，劣于三級標準的城市比例由34.4％下降到19.6％。大、中城市的空氣質量有所改善。
水環境惡化趨勢得到控制。全國地表水達Ⅲ類水質標準的斷面比例由2000年的32.1％提高到2004年的37.7％，劣Ⅴ類水質斷面比例由35.0％降低到28.2％。
工業固體廢物綜合利用率有較大的提高，危險廢物和醫療垃圾處置得到充分重視，道路和區域環境噪聲管理不斷加強，生態保護和建設取得初步成效。核安全與輻射環境安全基本處于受控狀態。
2004年，全國煙塵、工業粉塵、廢水中化學需氧量(COD)及氨氮排放量分別比2000年降低了5~10％，預計2005年可基本完成“十五”計劃的控制目標；但由于高能耗行業發展過熱，導致煤炭消耗量大幅度增加，2004年二氧化硫排放量比2000年增加了13％，難以完成計劃目標。
二是重點地區環境治理取得階段性成果。
截至2004年底，列入“重點流域計劃”的2130個項目中，已完成851項，占項目總數的40％；“十五”期間，環渤海四省市列入“渤海計劃”擬建設各類項目265個(不含自然保護區項目)，截至2005年7月，已完成各類項目134個，占項目總數的50.6％；截至2004年底，“兩控區計劃”中的279個重點治理項目(因原項目停建或項目重復取消13個，實際為266個)，已建成96個，占項目總數的36％。
三是涌現出一批環境與經濟協調發展的典型。
“十五”期間，國家環保總局啟動了一批循環經濟的試點，在化工、造紙等5個重點行業開展了清潔生產試點，近千家企事業單位獲得了ISO14000環境管理體系認證，有2000多種產品獲得環境標志產品認證，年產值達500多億元。涌現了100多個生態農業縣，綠色食品國內銷售額達到500億元。484個縣、市、地區建設生態示范區，其中82個通過了國家驗收。9個省按照可持續發展理念開展了生態省建設。國家環境保護模范城市或城區達到47個。
二氧化硫、重點治污工程項目拖了“后腿”
記者:“十五”環境保護中哪些指標沒有完成？原因何在？
王金南:環保“十五”計劃在實施中也出現了一些困難和問題，影響了“十五”計劃全部目標的如期完成。這是由于我國長期積累的結構型矛盾和粗放型經濟增長方式沒有根本改變，經濟發展與資源、環境的矛盾日益尖銳，環境保護的體制、機制、投入滯后，執法環境有待改善，雖然環境保護部門克服種種困難，不斷加大督促力度，“十五”計劃仍然未能完成全部目標。預計除了全國煙塵、工業粉塵、廢水中化學需氧量(COD)及氨氮排放量接近或略超“十五”控制目標外，主要是二氧化硫控制和重點治污工程項目建設拖了“后腿”。
造成這些指標不能完成的主要原因有:
一是有些地方科學發展觀未能得到落實。一些地方甚至以犧牲環境和群眾健康為代價換取一時的經濟發展，對治污工程不重視，措施不力，造成一些地區的生態環境邊治理、邊破壞，治理趕不上破壞，導致環境質量惡化。一些地方政府甚至干預環保執法，包庇違法行為，以“化整為零”、“先上車后買票”的方式，違法違規審批、建設污染環境、破壞生態的建設項目。
二是粗放型的經濟增長方式沒有根本改變。2000～2002年，各地調整能源結構、降低城市燃料含硫量、建成一批二氧化硫污染綜合治理項目，二氧化硫污染控制工作取得一定進展。全國二氧化硫排放量從1995萬噸減少到1926.6萬噸，減少了68.5萬噸；“兩控區”二氧化硫排放總量從1316.4萬噸減少到1148.8萬噸，減少了167.6萬噸。按此趨勢，“十五”環保計劃原定二氧化硫控制目標有望實現。但自2002年末開始，我國經濟呈現快速增長態勢，火電、鋼鐵、建材等行業超常規發展，高能耗行業的產品年均增長率都在10％以上，鋼鐵產量年增長率甚至達到20％以上，而高耗能行業的單位產品能耗比世界先進水平平均高了47％。2003年全國煤炭消費量陡增到15.8億噸，比2002年增加2.1億噸，導致“兩控區”和全國二氧化硫排放量分別上升到1281萬噸和2158.7萬噸左右，比2002年約增加132萬噸和232萬噸。雖然2003年下半年國家采取了宏觀調控措施，高耗能行業發展有所減緩，但2004年全國煤炭消費量仍增加到19.6億噸，二氧化硫排放量增加到2255萬噸，導致“十五”二氧化硫控制目標難以完成。
三是污染治理項目進展緩慢。根據2003年底調查顯示，“十五”計劃安排的279個重點二氧化硫治理項目計劃投資409.5億元，可形成二氧化硫削減能力303.7萬噸/年，但是到2003年底，已建成的僅有61個，占總項目數的21.9％；在建72個，占25.8％。預計到2005年底，淮河、海河、遼河“十五”完成項目分別占計劃項目的76％、55％和52％；太湖、巢湖、滇池完成項目比例為87％、59％和52％。盡管國家環保總局多次向社會公布進展情況，試圖引起地方政府和有關部門的重視，但“十五”計劃確定的重點環保項目仍然無法按期完成，致使一些重點治理區域水質改變不夠明顯，與群眾期望存在差距。
四是環保監管能力薄弱。中西部23個省級環保部門執法裝備達標率僅為9％，272個地市級環保部門執法裝備達標率僅為33％；全國3064個環境執法機構平均每個機構僅有1.4輛車、2.7臺取證工具，監管了23萬家工業企業、70多萬家三產企業、幾十萬個建筑工地，還要承擔繁重的生態環境檢查任務、70多億元/年的排污費征收工作和6萬多件/年污染事故調查處理工作。飲用水源地109項污染物指標，目前開展監測的僅29項。同時，標準體系不完善，標準和法規的關系未完全理順，影響了標準的效力。如《大氣污染防治法》率先建立了禁止超標排污的法律規范，規定了超標排污的法律責任，但其他環境法律還沒有建立禁止超標排污的法律規范。
同時，環境管理多頭交叉，缺乏統一有效的環保監管體制。橫向部門責權交叉多，職能配置不明晰；缺乏有效機制和監督力量，宏觀調控能力薄弱，對一些跨區域重大環境問題協調困難。缺乏環境與發展議事協商機制。
五是環境法制不健全，有法不依、執法不嚴現象普遍存在。基層環保執法監管手段落后，不能及時發現并制止企業偷排、漏排、超標排放等問題。處罰力度弱，強制手段缺乏，對環境違法行為的處罰難以到位。目前，按我國法律規定，違法排污處罰多為10萬元以下，最高額度100萬元，與排污企業造成的損失相比微不足道，沒有震懾力；法律未賦予環保部門限產、停產的權利，致使執法手段不硬。
六是環境保護的機制不完善，投入不足。盡管我國環保投資力度有所加大，投資總量由“九五”期間的3600億元增加到“十五”前4年的6000億元。但總體上，環保投資占同期國內生產總值的比例偏低，“九五”期間為0.87％，“十五”前4年為1.33％。由于我國處于污染治理的初期階段，復合型環境問題比較突出，不僅要解決新的環境問題，還要解決歷史欠賬問題。投資總量不足，僅水污染防治就存在400多億元的資金缺口。據調查，重點流域一些省市由于環保資金缺口較大，籌措渠道不暢，重點工程進展緩慢。一些地方對已經建成的污染治理設施缺乏有效監管，出現許多“曬太陽”項目，環保投資效果有待提高。
努力破解經濟發展與環境保護的難題
記者:你認為要采取哪些措施才能解決這些問題？
王金南:一是全面落實科學發展觀，發展循環經濟。加快轉變高能耗、高污染的生產和消費方式，建設資源節約型和環境友好型社會。各地應根據資源稟賦、環境容量、自然條件、人口狀況、發展水平和生態功能區的要求制定發展目標，進行生產力布局和產業結構調整。要建立環境資源經濟績效制度，大力實行環境標識、環境認證，積極推進政府綠色辦公和綠色采購制度。
二是健全環境監管體制，強化環境管理。堅持和完善環保部門統一監督管理，有關部門分工負責的環境管理體制，建立環境保護綜合協調機制，研究確定環境與發展的重大政策。按照生態系統管理方式，逐步解決部門職能交叉，增強環境監管的整體性。要加快設立國家環保總局大區環境派出機構，建立健全“國家監察、地方監督、單位負責”的環境監管體制。同時，要抓緊建立黨政干部環保政績考核制度。根據中華環保聯合會的調查，98％的受調查公眾認為應該把環境保護納入黨政領導考核中。
三是完善法律，改善執法環境。目前的《大氣污染防治法》和《水污染防治法》都已經不能適應形勢發展，應加快修訂進程。應讓環境保護盡早成為宏觀經濟調整的一個重要杠桿。應加快配套環境法律法規的制定進程，加大對環境違法的處罰力度，有效解決“違法成本低、守法成本高”的問題。
四是推進污染治理的市場化進程。增加政府的環保投入。增加環境保護支出占公共支出的比例；進一步發揮國債在拉動環境保護投資中的作用。同時提高污染治理收費標準，鼓勵社會資本進入。
五是健全環境經濟政策，建立有利于環保的財政稅收體系。探索建立污染產品稅、生態補償制度、排污交易制度。建立環保投入多元化機制，逐年增加環保投入，運用市場化手段，積極吸引社會資本。
（中國環境報 記者 徐琦）

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