2005年3月16日，日本國際協(xié)力銀行、亞洲開發(fā)銀行和世界銀行發(fā)布一項(xiàng)研究報(bào)告《連接?xùn)|亞：基礎(chǔ)設(shè)施的新框架》指出，參與該項(xiàng)研究的21個(gè)國家每年在新建和維護(hù)道路、電廠、通訊設(shè)施、供水和衛(wèi)生系統(tǒng)等方面的投資需求為2000多億美元，其中中國預(yù)計(jì)將需要全部投資的80%。

　　如何在合理的財(cái)政體制下滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資需求是發(fā)展中國家普遍面臨的問題。

　　美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，作為地方政府債券市場(chǎng)，市政債券市場(chǎng)是能夠存在和發(fā)展的。根據(jù)“美國市政債券政策制定委員會(huì)”的統(tǒng)計(jì)資料，2004年美國市政債券市場(chǎng)規(guī)模為20186億美元，在債券市場(chǎng)中的份額為8.56%。在其他發(fā)達(dá)國家，很長時(shí)間以來，市政債券市場(chǎng)也一直是其地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的來源之一。

　　一般認(rèn)為，在發(fā)展中國家，債券融資是長期建設(shè)資金籌集的最佳方式，且有利于金融風(fēng)險(xiǎn)的防范。20世紀(jì)末發(fā)生在東南亞的金融危機(jī)表明，長期建設(shè)投資過度依靠銀行貸款是非常有害的。

　　市政債券市場(chǎng)能夠有效地動(dòng)員社會(huì)資金，滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的龐大資金需求，繼而促進(jìn)地方社會(huì)和國民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。

　　滿足市政建設(shè)投融資需求　地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求呼喚市政債券出臺(tái)

　　在城市化基礎(chǔ)設(shè)施投資需求增長的同時(shí)，各國進(jìn)行的財(cái)政分散化運(yùn)動(dòng)將越來越多的投資項(xiàng)目計(jì)劃和融資責(zé)任從中央政府轉(zhuǎn)移至地方政府。在責(zé)任轉(zhuǎn)移過程中，一方面，地方政府在決定投資項(xiàng)目的優(yōu)先順序和具體項(xiàng)目投資方面發(fā)揮了非常大的作用；另一方面，它們也承擔(dān)了對(duì)其資本支出籌資的責(zé)任。此外，每當(dāng)緊縮預(yù)算時(shí)，中央預(yù)算總是減少其對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或者說財(cái)政補(bǔ)貼，各國的實(shí)際情況也顯示，資本補(bǔ)貼支出總是比其它財(cái)政支出下降得快。為了應(yīng)付中央財(cái)政對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施投資補(bǔ)貼的減少，地方政府不得不更多地動(dòng)員地方資源，改善資源的利用效率，增加私人部門參與公共服務(wù)提供和基礎(chǔ)設(shè)施投資的程度以及利用地方政府債券市場(chǎng)融資等。

　　可見，大規(guī)模城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需要以及逐漸增大的地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資責(zé)任，是發(fā)展中國家政府決定加快市政債券市場(chǎng)發(fā)展的主要原因。

　　增加可用融資工具

　　隨著地方政府債務(wù)問題浮出水面，人們更加關(guān)注“地方政府財(cái)政體制與市政發(fā)展融資”問題，并開始探討市政債券市場(chǎng)在我國發(fā)展的合理性和可能性。需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管地方政府現(xiàn)有債務(wù)是問題的起因之一，但是，它不能成為發(fā)展市政債券市場(chǎng)的主要理由，也就是說，發(fā)展市政債券市場(chǎng)不是為了解決現(xiàn)有債務(wù)問題。

　　債券融資的優(yōu)點(diǎn)之一是有很好的市場(chǎng)適應(yīng)性，即可以根據(jù)需要，設(shè)計(jì)債券的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，市政債券也具有這種特點(diǎn)。我國地方政府處理債務(wù)危機(jī)的方法也顯示，債券融資方式可以有效避免某些債務(wù)危機(jī)。

　　例如，工程款負(fù)債，在執(zhí)行上，一般要求隨工程進(jìn)度逐步結(jié)算，在工程完成時(shí)，工程款也應(yīng)該結(jié)算完結(jié)。這種債務(wù)負(fù)擔(dān)，應(yīng)歸入短期負(fù)債，債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)狀況取決于地方政府的即時(shí)財(cái)政狀況。對(duì)于短期負(fù)債，除了嚴(yán)格按照自身當(dāng)前的財(cái)政能力確定負(fù)債規(guī)模外，地方政府債務(wù)管理的能動(dòng)性很小。由于沒有可選擇的債務(wù)來源渠道，地方政府無法根據(jù)未來的財(cái)政能力狀況確定合理的負(fù)債水平和選擇合理的負(fù)債形式。從這個(gè)意義上講，理性政府拖欠工程款就是一種無奈的選擇。拖欠的工程款實(shí)際上是已經(jīng)到期的違約債務(wù)，如果有地方政府破產(chǎn)法，債權(quán)人則可以要求地方政府進(jìn)入破產(chǎn)清算程序，以維護(hù)自己的債權(quán)。

　　相對(duì)短期負(fù)債，債券發(fā)行帶來的長期負(fù)債則為地方政府提供了較大的債務(wù)管理空間，如根據(jù)未來財(cái)政能力變動(dòng)趨勢(shì)確定負(fù)債規(guī)模，根據(jù)債務(wù)狀況設(shè)立償債基金等。設(shè)立償債基金與逐年償還拖欠工程款，兩者做法基本一致，但表現(xiàn)形式卻截然相反，前者是合理的債務(wù)管理，后者是債務(wù)危機(jī)出現(xiàn)后，債權(quán)人和債務(wù)人協(xié)商后的債務(wù)危機(jī)處理方法。

　　實(shí)踐中，不準(zhǔn)備耍賴的地方政府采取了逐年償還債務(wù)的方法。某省地方政府曾以“曉之以理，動(dòng)之以情”的方式勸說債權(quán)人，以達(dá)到債權(quán)人不要求法院介入債務(wù)問題的目的。勸說內(nèi)容大致是：只要不告到法院，現(xiàn)任地方政府將從每年財(cái)政收入中分期分批償還拖欠的工程款。因?yàn)閺默F(xiàn)實(shí)情況看，前期負(fù)債建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施確實(shí)起到了改善投資環(huán)境、增強(qiáng)投資吸引力的作用。外資的進(jìn)入，帶來了新的稅源，地方政府的稅收收入在遞增中；依靠稅收收入的增長，地方政府可以做到逐步歸還到期債務(wù)。

　　規(guī)范債券市場(chǎng)

　　依據(jù)1998～2002年發(fā)行的企業(yè)債券目錄，在1998～2002年發(fā)行的企業(yè)債券中，由地方政府及其附屬機(jī)構(gòu)發(fā)行、實(shí)際為市政債券的約占發(fā)行額的20%，發(fā)行市政債券的都是由地方政府出資成立的國有獨(dú)資企業(yè)、由政府授權(quán)進(jìn)行基礎(chǔ)性建設(shè)的投資主體。公司的主要職責(zé)是管好、用好政府的基本建設(shè)資金（包括有關(guān)專項(xiàng)建設(shè)基金），并多渠道地為本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金。地方政府通過不斷注入新資產(chǎn)來降低公司的債務(wù)比率，以提高公司的融資能力，使其滿足“發(fā)債資格”條件，再由與之類似的、其他的政府主辦公司提供擔(dān)保（甚至直接在發(fā)債說明書中注明地方政府有關(guān)廳局的“收入流量”）。

　　企業(yè)債券市場(chǎng)中存在以公司名義發(fā)行市政債券的情況，混淆了不同性質(zhì)債券的管理需求差異，既影響市政債券市場(chǎng)的發(fā)展，也不利于企業(yè)債券市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展。

　　收益擔(dān)保債券可先行一步

　　盡管從財(cái)政體制上看，地方政府的軟預(yù)算狀況使我國還不具備市政債券市場(chǎng)的發(fā)展條件，但是我國宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，儲(chǔ)蓄率高以及近年來股票市場(chǎng)始終未能走出調(diào)整階段所帶來的高信用等級(jí)債券投資意愿強(qiáng)烈等因素，都為市政債券的發(fā)展提供了有利條件。然而，金融市場(chǎng)發(fā)展程度有限，與市政債券市場(chǎng)發(fā)展相關(guān)的信息披露、債券保險(xiǎn)等制度不健全或不存在，又對(duì)我國市政債券市場(chǎng)的發(fā)展產(chǎn)生了制約。

　　眾所周知，市政債券主要包括兩種類型，一種是收益擔(dān)保債券，另一種是一般責(zé)任債券。一般責(zé)任債券是由地方政府未來全部稅收和負(fù)債能力作為償債來源的一種債券。當(dāng)由于制度建設(shè)滯后，市場(chǎng)無法對(duì)地方政府的全部稅收和負(fù)債能力做出恰當(dāng)?shù)呐袛鄷r(shí)，一般責(zé)任債券市場(chǎng)不可能發(fā)展。而收益擔(dān)保債券是由所投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目按成本收取的使用費(fèi)形成的收入作為償債來源的一種債券。相對(duì)于一般責(zé)任債券，投資者能夠根據(jù)所披露的項(xiàng)目信息判斷收益擔(dān)保債券的信用狀況。

　　總體上看，我國已經(jīng)具備發(fā)展收益?zhèn)幕緱l件，但尚不具備發(fā)行一般責(zé)任債券的制度條件和市場(chǎng)條件。1998年以來，我國已經(jīng)在企業(yè)債的名義下發(fā)行了一定數(shù)量的市政債券，而且政府在企業(yè)債券發(fā)行管理中也逐步積累了市政債券的發(fā)行管理經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)實(shí)中，作為企業(yè)債券發(fā)行的市政債券或多或少都帶有地方政府擔(dān)保的特征，但不存在中央政府擔(dān)保的情況，也不存在投資者誤認(rèn)為有中央政府擔(dān)保的現(xiàn)象，這也應(yīng)該看作為發(fā)展市政債券市場(chǎng)的有利條件。

　　改革中的財(cái)政體制和地方財(cái)政的軟預(yù)算約束現(xiàn)狀，使我國還不能發(fā)展一般責(zé)任債券，但只要能做到準(zhǔn)確、及時(shí)、完整地披露項(xiàng)目信息，收益擔(dān)保債券市場(chǎng)是可以發(fā)展的。從企業(yè)債券的管理狀況看，在現(xiàn)有制度和市場(chǎng)條件下，可以基本滿足對(duì)收益擔(dān)保債券上述要求。

編輯：全新麗