居安思危　未雨綢繆  
解讀《國家突發公共事件總體應急預案》
新華社記者　田雨　張旭東　顧瑞珍
國務院8日發布了《國家突發公共事件總體應急預案》（以下簡稱總體預案）。總體預案是全國應急預案體系的總綱，是指導預防和處置各類突發公共事件的規范性文件。
預案編制的意義和目的
《左傳》有言：“‘居安思危。’思則有備，有備無患”。編制突發公共事件應急預案，完善應急機制、體制和法制，對于提高政府預防和處置突發公共事件的能力，全面履行政府職能，構建社會主義和諧社會具有十分重要的意義。
基于此，總體預案開宗明義，編制目的是“提高政府保障公共安全和處置突發公共事件的能力，最大程度地預防和減少突發公共事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產安全，維護國家安全和社會穩定，促進經濟社會全面、協調、可持續發展”。
預案的編制，是在認真總結我國歷史經驗和借鑒國外有益做法的基礎上，經過集思廣益、科學民主化的決策過程，按照依法行政的要求，并注重結合實踐而形成的。應該說，預案的編制凝聚了幾代人的經驗，既是對客觀規律的理性總結，也是一項制度創新。
突發公共事件的分類分級
“突發公共事件”是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。
突發公共事件主要分自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等4類；按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素分成4級，特別重大的是Ⅰ級，重大的是Ⅱ級，較大的是Ⅲ級，一般的是Ⅳ級。
具體來看，自然災害主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災等；事故災難主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故、交通運輸事故、公共設施和設備事故、環境污染和生態破壞事件等；公共衛生事件主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件；社會安全事件主要包括恐怖襲擊事件、經濟安全事件、涉外突發事件等。
規范預警標識：4級預警“紅、橙、黃、藍”
“防患于未然”是總體預案的一個基本要求。在總體預案中我們可以看到，“預測和預警”被明確規定為一項重要內容。
怎么處理應對“可能發生的突發公共事件”？總體預案要求，各地區、各部門要完善預測預警機制，建立預測預警系統，開展風險分析，做到早發現、早報告、早處置。在這個基礎上，根據預測分析結果進行預警。
在總體預案中，依據突發公共事件可能造成的危害程度、緊急程度和發展態勢，把預警級別分為4級，特別嚴重的是Ⅰ級，嚴重的是Ⅱ級，較重的是Ⅲ級，一般的是Ⅳ級，依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。
預警信息的主要內容應該具體、明確，要向公眾講清楚突發公共事件的類別、預警級別、起始時間、可能影響范圍、警示事項、應采取的措施和發布機關等。
為了使更多的人“接收”到預警信息，從而能夠及早做好相關的應對、準備工作，預警信息的發布、調整和解除要通過廣播、電視、報刊、通信、信息網絡、警報器、宣傳車或組織人員逐戶通知等方式進行。對老、幼、病、殘、孕等特殊人群以及學校等特殊場所和警報盲區，要視具體情形采取有針對性的公告方式。
發生Ⅰ級或Ⅱ級突發公共事件應在4小時內報告國務院
基于對突發公共事件危害性的認識，總體預案對信息報告的第一要求就是：快。
為了做到“快”，總體預案強調，特別重大或者重大突發公共事件發生后，省級人民政府、國務院有關部門要在4小時內向國務院報告，同時通報有關地區和部門。應急處置過程中，要及時續報有關情況。
在報告的同時，事發地的省級人民政府或者國務院有關部門必須做到“雙管齊下”，根據職責和規定的權限啟動相關應急預案，及時、有效地進行處置，控制事態。
對于在境外發生的涉及中國公民和機構的突發事件，總體預案要求，我駐外使領館、國務院有關部門和有關地方人民政府要采取措施控制事態發展，組織應急救援。
突發公共事件消息須第一時間向社會發布
發生突發公共事件后，及時準確地向公眾發布事件信息，是負責任的重要表現。對于公眾了解事件真相，避免誤信謠傳，從而穩定人心，調動公眾積極投身抗災救災，具有重要意義。
總體預案要求，突發公共事件的信息發布應當及時、準確、客觀、全面。要在事件發生的第一時間向社會發布簡要信息，隨后發布初步核實情況、政府應對措施和公眾防范措施等，并根據事件處置情況做好后續發布工作。
信息發布要積極主動，準確把握，避免猜測性、歪曲性的報道。政策規定可以公布的，要在第一時間內向社會公布。諸如授權發布、散發新聞稿、組織報道、接受記者采訪、舉行新聞發布會等發布形式都可以視具體情況靈活采用。保證在整個事件處置過程中，始終有權威、準確、正面的輿論引導公眾。
要做好受災群眾基本生活保障工作
發生突發公共事件，尤其是自然災害，人民群眾的生活必然會受到影響。考慮到這些，總體預案強調，要做好受災群眾的基本生活保障工作。
怎么算是做好“基本生活保障”？總體預案明確，就是要確保災區群眾有飯吃、有水喝、有衣穿、有住處、有病能得到及時醫治。
要做到這些，相關的保障措施必須跟上，比如：衛生部門要組建醫療應急專業技術隊伍，根據需要及時赴現場開展醫療救治、疾病預防控制，及時為受災地區提供藥品、器械等衛生和醫療設備；應急交通工具要優先安排、優先調度、優先放行，確保運輸安全暢通。
國務院是突發公共事件應急管理工作最高行政領導機構
總體預案明確，在黨中央的領導下，國務院是突發公共事件應急管理工作的最高行政領導機構。在國務院總理領導下，由國務院常務會議和國家相關突發公共事件應急指揮機構負責突發公共事件的應急管理工作；必要時，派出國務院工作組指導有關工作；國務院辦公廳設國務院應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職責，發揮運轉樞紐作用；國務院有關部門依據有關法律、行政法規和各自職責，負責相關類別突發公共事件的應急管理工作；地方各級人民政府是本行政區域突發公共事件應急管理工作的行政領導機構。同時，根據實際需要聘請有關專家組成專家組，為應急管理提供決策建議。這樣就形成了“統一指揮、分級負責、協調有序、運轉高效”的應急聯動體系，可以使日常預防和應急處置有機結合，常態和非常態有機結合，從而減少運行環節，降低行政成本，提高快速反應能力。
遲報、謊報、瞞報和漏報要追究責任
對于遲報、謊報、瞞報和漏報突發公共事件重要情況，或者應急管理工作中有其他失職、瀆職行為的，總體預案明確規定：要依法對有關責任人給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
這是一個原則性的規定。根據總體預案，突發公共事件應急處置工作實行責任追究制。
有懲就有獎，如果應急管理工作做得好，就會受到褒獎。總體預案規定，“對突發公共事件應急管理工作中做出突出貢獻的先進集體和個人要給予表彰和獎勵”。
應急預案框架體系共分6個層次分別明確責任歸屬
總體預案按照不同的責任主體，把全國突發公共事件應急預案體系設計為6個層次。
其中，總體預案是管總的，是全國應急預案體系的總綱，適用于跨省級行政區域，或超出事發地省級人民政府處置能力的，或者需要由國務院負責處置的特別重大突發公共事件的應對工作；專項應急預案主要是國務院及其有關部門為應對某一類型或某幾種類型突發公共事件而制定的應急預案，由主管部門牽頭會同相關部門組織實施；部門應急預案由制定部門負責實施；地方應急預案指的是省級人民政府，市（地）、縣（市）人民政府及其基層政權組織的應急預案，明確各地政府是處置發生在當地突發公共事件的責任主體；企事業單位應急預案則確立了企事業單位是其內部發生的突發事件的責任主體。
除此之外，舉辦大型會展和文化體育等重大活動，主辦單位也應當制定應急預案并報同級人民政府有關部門備案。
確定六大工作原則　體現以人為本理念
總體預案確定了應對突發公共事件的六大工作原則：以人為本，減少危害；居安思危，預防為主；統一領導，分級負責；依法規范，加強管理；快速反應，協同應對；依靠科技，提高素質。
把保障公眾健康和生命財產安全作為首要任務，最大程度地減少突發公共事件及其造成的人員傷亡和危害――這體現了現代行政理念對人民政府“切實履行政府的社會管理和公共服務職能”的根本要求。
就絕大多數情況而言，突發公共事件的現場都在基層。第一時間、第一現場的基層干部、群眾怎樣應對突發事件，對于控制事態、搶險救援、戰勝災難有著至關重要的作用。他們不慌不亂、鎮靜有序，按預案自救、互救，就可大大減少人民生命財產損失。
基于這個認識，總體預案特別要求：充分動員和發揮鄉鎮、社區、企事業單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急管理機制。
在此基礎上，還要加強宣傳和培訓教育工作，提高公眾自救、互救能力，增強公眾的憂患意識和社會責任意識，努力形成全民動員、預防為主、全社會防災救災的良好局面。
（新華社北京1月8日電）
《人民日報》 (2006年01月09日 第十版)

編輯：全新麗