法令制定應兼顧歷史、現狀和未來

時間：2006-11-30 16:47

——對《城市供水定價成本監審辦法（試行）》的幾點意見

　　今年11月中旬，國家發展和改革委員會出臺了《城市供水定價成本監審辦法（試行）》征求意見稿，一石激起千層浪，利益各方對此態度各異、眾說紛紜。如何看待一個法令的出臺，我們覺得應該從三個方面來考慮：歷史發展的角度；能否適應現狀、解決實際問題；是否具有一定的超前性。
　　首先我們從歷史的角度來考察本辦法出臺的立法意圖。
　　1949年到1964年，我國處于無償供水的階段，供水不收取水費，因此無水價概念；
　　1965年到上世紀80年代初，處于低標準水費階段，1965年國務院轉批了水利電力部制定的《水庫工程水費征收、使用和管理試用辦法》，改變了無償供水的狀況，逐步推行了供水水費制度。但水費標準較低，并不符合供水定價原則；
　　1985年國務院頒布《水利工程水費核定、計收和管理辦法》，提出了要在供水成本基礎上核算水價，并提出供水成本包括工程運行的運行管理費、大修理費及其它按規定計入成本的費用，及水利工程工業供水盈利水平不超過6%。從而進入了有償供水、核算成本、按量收費的新階段。
　　1994年國務院令第158號《城市供水條例》提出，“城市供水價格應當按照生活用水保本微利、生產和經營用水合理計價的原則制定。”“用水單位和個人應當按照規定的計量標準和水價標準按時繳納水費。”
　　1998年國家計委和建設部印發了《城市供水價格管理辦法》，《辦法》提出“城市供水實行分類水價”“城市供水價格由供水成本、費用、稅金和利潤構成。”，而利潤的平均水平是8%-10%，依靠政府投資的不得高于6%，企業投資的不得高于12%。本法同時還指出“城市供水應逐步實行容量水價和計量水價相結合的兩部制水價或階梯式計量水價”。
　　從上述供水價格的發展過程我們可以看出，水價制度正從無償、部分有償向合理有償的方向發展。目前發改委出臺《城市供水定價成本監審辦法（試行）》正是這一發展過程的延續，是對《城市供水條例》《城市供水價格管理辦法》的深化和發展。
　　那么發改委在延續這一水價管理歷史發展時，有沒有充分考慮目前供水行業的多元化，這將決定《辦法》能否在現實中具有生命力，這也是我們在接下來要分析的。
　　從經濟學的角度來看定價的依據是成本和供求關系，但供水行業屬于自然壟斷，供求關系在定價過程中將受到很大的扭曲，因此大部分研究者認為供水價格的定價依據是成本，《辦法》通過對各項成本的定義和幅度規定，最終確定的水價就是成本水價，我們暫且不談從成本水價到實際水價的實現，因為這并不屬于《辦法》的調整范圍，我們在此僅談《辦法》對成本水價的規定是否合理及是否符合目前的現實。
　　上面我們已經提到目前供水行業是多元化的，這種多元化反映在幾個層面，包括產權制度方面的多元化，存在國有獨資的、合資的、全部民營的等等，投融資方式方面的創新與多元化，存在TOT、BOT、ABS，也存在政府財政撥款、國債資金、政策性貸款、商業貸款等，在是否采取特許經營及采取何種方式的特許方面也存在不同。如果我們面對如此的多樣性采用唯一的一種成本計算方法，是否會存在過于簡單，而且在一種方法下規定的越細，結果可能是越偏離。
　　另外，如果簡單的從成本水價不進行修正而簡單的推得實際水價，雖然《辦法》對超前投資、固定資產的折舊、漏失率、產銷差率都做了嚴格的限制，但從根本上將無法調動企業的創新來降低經營成本，也不利于調動企業提高服務質量；甚至是鼓勵企業虛增、虛報合法范圍內的成本項。
再次，《辦法》并未對成本水價的核算周期做出明確規定，而且目前國內供水水價調整的周期一般在2-3年，而且要經過聽證會、政府審批、物價核準的程序，如何解決核算周期內出現的成本波動導致的價格滯后也未見規定。
　　最后，我們要考慮的是本《辦法》是否具有一定的超前性，超前性表現在對可預期未來的情況在當期的承認或者留有余地，尤其是對供水行業，目前正處于建國以來最劇烈、最迅速的變革中，因此建議立法者在制定《辦法》時，權衡考慮對自由裁量度的限制和對執行本《辦法》時的可解釋度。
（江蘇現代資產管理顧問公司吳健）