傅 濤

　　中國水網按：2007城市水業戰略論壇間隙，針對水業資產處置和溢價問題舉行了一場熱烈的自由討論，本文內容根據清華大學水業政策研究中心主任傅濤在討論時的總結發言內容整理而成。

一、特許經營：城市供水為你哭泣！

　　對城市供水行業改革而言，影響最大的表面上是特許經營政策，實質上卻是產權改革政策，而其中的關鍵點又是城市水業資產的處置方式問題。在中國城市水業改革進程中，雖然建設部一直在推進特許經營制度，但是，其實在中國城市供水新的改革項目中，許多項目背離了特許經營。

　　正如建設部所強調的，特許經營本質上是經營權層面的改革。在城市水業特許經營體系中，處置產權和經營權有幾種形式：一是政府控制產權，讓運營企業租賃經營或者委托經營；二是政府保留15-30年以后的最終產權，讓社會投資人以BOT形式投資和經營水廠；三是政府將自來水系統服務和發展投資委托給企業，但是政府作為經營期結束時的資產最終擁有者，在經營的末期以殘值價格回購或者無償把資產最終收回。

　　雖然特許經體系中有兼容自來水系統經營的模式，但是目前大部分供水公司的改革沒有按照特許經營的思路進行。因為大部分自來水公司的改革出讓了部分或者全部完全意義上的產權，實現了專營。

　　2007年3月《物權法》實施，顯示了在《公司法》產權系列法規方面里面越來越強化的趨勢，產權與經營權統一，企業通過收購產權獲得經營權成為供水行業改革的主流。而以經營權改革為核心的特許經營甚至連國家級的條例都沒有，相對缺乏法律保障。在產權改革在大旗幟下，特許經營體系顯得十分脆弱，雖然許多項目套用了特許經營的概念，但真正決定供水行業改革方向的是產權轉讓。

二、水業資產如何移交?

　　供水項目的服務到期后，如何終止服務公司？采用什么方式轉讓資產？一般主要有三種形式：一是按市場價格轉讓，二是按照資產原值轉讓，三是無償移交政府。政府怎么把到期的資產拿過來，是確定項目改革模式的關鍵環節。

　　如果無償交回政府或者按照資產殘值由政府回購，經營企業的資產受到了實質性的限制，不能完全按照市場價值轉讓，因此都屬于企業擁有有限產權的模式框架。如果約定一個自來水公司解體之后，它的資產是以市場價值，或者以重置成本法的評估價值，由政府進行回購或者轉讓其它企業主體的話，這就意味著這個公司的股東擁有公司的完全資產。

　　如果有限產權的規定，就可以使政府在整個經營期內對資產價格進行一個準確的估計，因此財務模型簡單，項目的重心集中在經營環節。而完全資產模式，項目幾十年以后的最后資產價格難以準確，產權的權重和不確定性明顯加大。因為中國目前城市發展速度非常快，人力成本、土地成本，包括各種拆遷成本都在迅速升高，如果按照“重置成本法”評估，10億資產自來水公司，25年以后，即便完成了全部折舊的提取，其資產殘值為零，但是其“重置成本法”的市場價值也可能不止10億。

　　因此，是按照有限產權還是按照完全產權確定資產價值，有本質的區別。這兩種對待產權的不同模式，實際上是劃分特許經營模式和專營模式的根本界限。這種區別可能導致資產價值相差數倍，這也許可以解釋為什么同樣都是一百多年歷史的國際500強的水務企業，他們在蘭州供水等同一個項目投標上差距會如此之大。

　　BOO和BOT兩種模式是用于污水廠單元服務的、不同資產特點的另一對例子。BOO模式由于企業不是到期無償交回資產，因此可以不提折舊或緩提折舊，因為這個公司永遠是企業的，政府終止服務的時候一般要按照市場價格買回。BOT模式的資產在經營期達到時一般完成了折舊，資產殘值無償交還政府。

　　無論對自來水的系統經營，還是污水處理的單元經營，資產轉出時的價格與到期回收的方式密切相關，不同的方式會導致資產價格幾倍的差價。目前中國政府的城市水業改革項目大都忽略了或者簡化了合同到期之后的資產處置問題，這里埋下了巨大的伏筆。如果一個項目按照特許經營模式的基本理念，通過全部折舊回收了全部投資和收益，合同到期卻按照專營模式的基本理念，將殘值資產按照評估價格轉讓或者繼續擁有資產，這種項目占了兩種模式的好處，回避了兩種模式不同的制約，其項目的收益就要高得太離譜了。

　　三、供水資產的完全產權與有限產權的區別

　　在供水改革中將完全資產權利轉讓給政府帶來很高的資金回報，這種模式有什么不好呢？為了回答這個問題，我們來看一看國際水務的改革實踐。英國水務（英格蘭和威爾士）是典型的水務企業完全產權的專營模式，也是世界上成功的水務改革典范之一。但是，英國水務專營體制的成功有三個重要的制約性特征為保障：

　　一是在監管的授權上。英國為水業的產權改革，用了近十年的時間，建立了法律保障體系和非常嚴格的經濟監管機構（OFWAT）。特許經營和專營體制在監管上的區別是明顯的：特許經營的政府監管，由于企業不擁有完成產權，政府在準入環節，通過協議可以約定政府與企業的關系；而專營體制由于資產完全歸企業，因此，經營企業沒有經過準入環節，政府想要針對一個資產與經營權合一的企業實施監管，就必須得到法律的授權，否則就是干涉企業內部經營。因此，所有完全產權的水業專營改革必須有專門的法律作為監管的基礎。英國如此，學習英國的智利也是如此。而特許經營體系國家則不需要專門的立法，因為市政設施的公用性質和產權沒有改變，改變的只是經營關系，監管關系可以通過協議約定。

　　二是監管的手段上。中國目前所實施的《城市供水價格管理辦法》是一套針對國有自來水的成本控制體系，采用的是成本加利潤的價格制定辦法。在完全產權改革的體系下，政府難以對一個社會企業（或私人企業）的成本進行到位的控制，因此就難以采用單一企業的成本加利潤的價格制定辦法。為此，英國為水務改革成立了專門的經濟監管機構，通過績效評價體系這一工具平臺，科學確定行業的平均成本，并以平均成本作為制定價格的基礎。而特許經營體系雖然也針對市場企業，而且也沒有績效評價體系這一工具平臺，但是它保留了政府的最終產權，使市場準入競爭機制得以發揮，通過企業主體之間的準入競爭確定服務價格。

　　三是資產出讓方式上。英國將高達200多億英鎊的水業資產折價50多億英鎊進行轉讓，核心的目的是控制服務價格和提高服務質量。而特許經營體系下，政府是主要的投資之一，通過政府投資補貼有效了減低水價的壓力。

　　中國目前的供水改革學其表而未學其里，許多項目在兩種模式之間各取所需。主要問題表現在：一是由于沒有立法保障，地方政府對于進行了產權轉讓的自來水公司，不能建立其有效的監管體系，可能導致服務質量下降，核心原因在于資本方是通過收購股權獲得自來水經營權的，政府不能有效設置特許經營的準入環節競爭，政府監管也缺乏相關法律的授權。二是由于沒有行業績效評價體系，地方政府無法識別被收購的專營自來水公司的合理成本，存在大量的成本轉移的漏洞，使價格管理進入相互扯皮的怪圈：一方面好的運營公司不能獲得合理收益，另一方面，不合理的成本大量進入價格。三是地方政府片面追求資本變現，追求高額的溢價逐漸成為地方政府非理性的向往，使今后的價格壓力巨大。

四、不同模式的選擇

　　事實上，城市水業特許經營和完全產權的專營體系有其不同的特點和適用條件，都有其合理性和科學性，但是都需要從系統的高度來整體構建。

　　我們研究國際水業改革案例看到，雖然許多國家（包括美國）也都在呼吁缺乏城市水業的建設和運營資金，但是無論哪一種成功的改革模式，都難以在世界各國找到資產溢價的成功案例。目前中國的水業改革，政府在監管上主推特許經營體系，而在供水企業改革上走完全產權，這種錯位極有可能引起成本的失控、價格的飛漲和服務水平的降低，甚至給公眾造成改革就是漲價的錯覺。近來資產溢價的升溫正是這種政策體系混亂的表現，是行業改革缺乏系統規劃的表現，也是中國經濟發展躁動的縮影，任其發展下去將嚴重影響行業的可持續發展。

　　因此，過度溢價的問題的出現，決不只是資產部門的事，更不是一個無關大局的小事。在中國城市水業改革整體缺乏高層次的政策引導和保障、改革政策的矛盾重重之下，部分地方政府有著巨大的融資沖動，過度溢價正是因此而生，需要引起足夠的警惕。
（中國水網）

編輯：全新麗