《水業高級技術沙龍綠皮書》系列之六  

　　由清華大學環境系和中國水網聯合發布的《清華水業綠皮書》，是以同期舉辦的"水業高級技術沙龍"主題討論為基礎的系列研究報告。從2004年4月29日第一次技術沙龍至今，已經舉辦了六屆，技術沙龍是由城市水業政府、企業、學術界有關人士共同參與的、非政府的、平等的水業技術交流活動。前五屆的討論主題依次是"污泥處理處置技術路線"、"水業標準體系"、"城市水系統的系統規劃與設計"、"污泥處理處置的技術政策"、"哈爾濱停水事件與城市供水運營管理機制"。會后根據討論的觀點，相應發布了系列《清華水業綠皮書》，觀點供業內人士分享。
　　2006年3月30日，由清華大學環境系和中國水網聯合主辦的第六期水業高級技術沙龍在北京國誼賓館舉辦。本次沙龍活動在國家新農村建設啟動之際，以"新農村建設的給排水問題"為主題。
　　本文中的觀點來自與會的專家，內容淺陋和不當之處，請予批評指正。 

清華大學環境科學與工程系
中國水網
2006年5月11日 

目　錄

一、新農村建設全面提升農村環境問題的關注度
二、把握農村給排水建設的重點
三、新農村給排水建設的指導原則不同于城市
四、牽動農村水污染控制全局的幾個關鍵問題
五、系統地看待和解決新農村給排水問題

新農村建設中給排水系統不宜簡單套用城市理念

王凱軍 傅 濤 李建軍 
2006年5月11日

一、新農村建設全面提升了農村環境問題的關注度

　　雖然中國城市的給排水問題并未完全解決，但是具有戰略高度的"新農村建設"已經將農村的給排水問題提上了日程。提升新農村給排水問題的主要力量來自公平和環境問題。

1、城鄉公平問題驅動新農村建設
　　和諧發展的要求使農村顯現了對公平的基本要求。當城鄉差距進一步拉大，當社會財富、人口和資源高度向城市集中，農村作為經濟發展和人民生活落后的不和諧音，逐漸引起社會的重視。不和諧所產生的社會不穩定性如果進一步擴大必將影響社會的整體穩定性。
　　作為世界上最大的發展中國家，城鄉二元結構的特征非常明顯。這種二元機構不僅表現在經濟領域，也表現在城市和鄉村的社會二元結構中。單純從環境污染治理和其它公共設施的投入看，中國在這方面的投資幾乎全部集中到工業和城市。相比較而言，農村公共設施的投入很少，環保設施的投入幾乎為零。據有關部門的統計表明，我國農村目前尚有3.2億多人喝不上干凈的水，5億多人存在飲水不方便的問題。

2、農村環境問題關聯城鄉發展
　　某種程度上講，城市經濟的快速發展和環境改善的代價是犧牲了農村的環境，表現在資源的過度開發、生態的破壞，城市的大量污染物進入了農村。許多時候我們看到：城市截污設施的逐漸完善而處理設施滯后，改善了城市環境卻加大了對農村的環境影響；城市水體通過人工水景有水了，而城市上下游的農村水源卻徹底干枯了；城市通過向城郊轉移工業，促進城市中心區服務業的發展，城區內環境壓力小了，卻加重了近郊區的污染；通過簡單填埋生活垃圾，城區面貌改善了，卻加重了城鄉結合部的垃圾二次污染；……
　　農村的環境威脅不僅來自城市，也來自農村本身。村落內部的人居環境污染問題多年以來一直是環境保護工作的盲區。農村的生活污水除了在很發達地區得到處理以外，其余地方均就地橫流或者隨雨水徑流轉移。農村家庭養殖和規模化養殖的糞便基本沒有可靠的處理。村落的生活垃圾更是隨意丟棄。垃圾、污水、畜禽糞便遍布和彌漫著整個村落，其"最好"的清潔方式，莫過于一場大雨的洗滌和沖刷。而沖刷直接造成污染物向水體的轉移，已經成為面源污染的重要因素。
　　我國是世界上使用化肥、農藥數量最大的國家，雨水沖刷所產生的農業面源污染是水環境污染、湖泊水庫富營養化的主要因素。
　　農村所面臨的環境壓力并不孤立。農村的環境惡化，不僅威脅農村本身，也直接威脅城市。近的因素是侵害了城市的水源，污染了城市的"米袋子"、"菜籃子"，從而影響健康；遠的因素則是城市大環境的生態惡化，水資源枯竭，使城市經濟的發展難以持續。
　　從環境倫理上講，富裕地區、富裕階層在先富起來以后，需要支付環境成本，而目前這種支付是明顯不足的。貧困地區和貧困階層被動地承擔著環境污染帶來的資源的衰竭、健康的損害，無奈地承受了發展帶來的外部環境成本。
　　農民也應該平等地享有國民待遇，因此新農村的環境設施建設也被認為是政府"補課"。在新農村建設中，不僅要解決現存的環境問題，更要全面性、戰略性地解決建設中即將出現的各種環境問題。如果不能有效地解決農村環境問題，將大大抵消國家經濟增長取得的效應。

二、把握農村給排水建設的重點

　　目前，中國絕大多數村莊沒有排水系統，污水直接排到路上或者溝渠里；絕大多數村莊沒有垃圾收集系統，更不用說處理了。"十五"期間，農村衛生廁所普及率由2000年的44.8%提高到2004年的53.1%，糞便無害化處理率只有49.5%。新農村給排水問題的戰略定位非常關鍵，直接影響著建設的最終成效。

1、農村排水問題重點
　　農村排水問題的重心首先解決衛生問題，其次是與城鄉發展相關的環境問題，這兩個問題需要協同來考慮。有關機構曾經對全國農村的污染負荷進行調查，結果顯示，農村的污染負荷占全國的20-60%之間，平均為40%左右。從關系農村衛生的生活污水這一單獨環節來看，如果衛生系統采用旱廁，污染負荷不會超過2-3%。但從目前農村衛生廁所的普及率和發展速度看，改善衛生系統之后增加的污染也成為下一步的工作重點。

2、給水問題重點
　　農村供水問題分為三個層次：第一是"飲水解困"，解決有水喝的問題；第二是"飲水安全"，解決水量、水質問題，提供清潔飲用水；第三是"飲水方便"，解決飲用方便的自來水。尤其需要解決前兩個層次的問題。#NEWPAGE#

三、新農村給排水建設的指導原則不同于城市

1、農村給排水系統的特征不同于城市
　　在農村給排水問題迅速提升的大背景下，普遍存在一種十分不當的傾向，就是簡單套用城市市政基礎設施的思路來建設農村的給排水系統。無論規劃思路、設計方法、建設原則、以及建成以后的運營管理和收費方式，都使用城市水業的體系，由城市水業的管理和服務機構來實施。 
　　基于經濟密集、人口密集的城市，在特征上不同于農村，人類選擇網絡收集并集中處理的城市污水處理體系，是城市發展的無奈選擇。但是，新農村的給排水系統所面臨的背景與城市給排水設施作為市政基礎設施所依托的基礎有顯著的不同，主要表現在以下幾個方面：
　　第一是在布局分布上，農村分散且沒有統一的建設規劃和基礎設施配套，如果僅僅對給水排水設施的角度采用城市設施的思路，即不能實現與其他設施的系統配合，也將極大地加大水業設施的投資和運營負擔。 
　　第二，"新農村"再新，其本質上還是"農村"，是農村具有其天然的產業特點，包括農村居民分散居住，不利于按照城市思路進行集中的供排水設施建設和管理；水資源的利用與農業利用密切關聯，水不僅作為生活基礎，也是農業基本生產要素；農村水資源的自然凈化和銷納能力要遠大于集中居住的城市。
　　第三在文化上的差異。城市設施運營費用可以靠城建稅收和水價來支付，但是在一般農民看來，水世世代代都是上天賜予的免費物品，雖然國家的補助和城市的反哺可以一定程度地解決農村水業設施的一次性投資問題，但是農村仍然難以短期內接受為給排水支付運營費用的城市理念，其中排水費用的接受會尤其困難。 
　　這些不同特征，決定了不能用城市的思維應對新農村給排水問題。
　　另一方面，隨著人們對環境問題認識的空間尺度擴大和整體性的深化，傳統城市排污系統的設計思想面臨著越來越多的質疑和爭議。這些質疑主要包括：利用水通過下水管網輸送污染物，對水和資源的自然循環系統產生破壞，使現代的城市污水處理系統缺乏可持續性和抗干擾能力，系統是否過于脆弱；從全球物質循環的角度來看，現有的城市排污系統，可能無法修復和彌補人類活動對氮、磷等物質在自然循環過程中的強烈擾動。 
　　本文無意論證這些觀點的正確性，但是，鑒于中國廣大農村和城市不同的情況，在城市污水處理中引發的爭論，在農村中也許能夠得到一個比較好的解決，而不應該簡單重復城市發展的老路。

2、農村給排水問題的解決需要不同于城市的技術原則和標準
　　在距離城市很近的村落，可以考慮城鄉統籌，即由城市管網輻射向農村供水；并且將污水收集，并入城市管網。
　　在城市供水水源保護區，污水的控制可以采用集中處理的方式，實施嚴格的污水處理排放標準。
　　對于分散的農村，污水處理需要區分對待，采取以下原則：（1）盡可能地源頭分離、循環利用、全過程控制；（2）集中與分散處理相結合，以分散處理為主導。盡量采用可持續、生態型的處理系統；（3）綜合考慮面源污染控制，并與農業生產緊密結合；（4）雨水采用分散源頭削減和凈化，雨、污水處理要與小城鎮水生態建設相結合。
　　農村給排水的建設標準體系也需要針對性地逐步建立，應分步、分區實現。從長遠看，農村的供水標準和排水標準也應該同城市相同，但從目前的現狀和發展情況來看，最實際的解決辦法是分步驟來實現這些服務和控制標準。

四、牽動農村水污染控制全局的幾個關鍵問題

1、簡單分散技術的適用性
　　在具體的技術選擇上，簡單、分散處理技術成為目前落后貧困地區村鎮生活污水污染控制的首選。盡管集中式給水排水系統擁有諸多成本優勢，但就農村而言，若對給水排水管道系統的建設和維護費用也加以系統考慮，集中式系統就難以保持成本優勢。如果參照城市的標準建設農村排水管網，其費用差不多比處理系統建設費用高一個數量級。 
　　20世紀70年代，厭氧技術、自然生態處理等簡單的和分散的排水和污水處理系統受到國內外專家的青睞。從目前的發展情況來看，這些處理方式在技術上可行，如果使用得當，可以在村鎮污染控制上得到有效應用。

2、"水沖廁"問題關系新農村建設水污染控制的成敗
　　"水沖廁"是指同城市一樣采用自來水進行沖刷廁所的方式，它是城市衛生水平提高的重要標志。有觀點認為，自來水一通，城市的文明就可以惠及農村，就應該馬上讓農民享受"城市的待遇"--使用沖水馬桶。
　　本文認為，在沒有配套完成完整的下水道系統（包括集中處理廠）建設的前提下，農村不適宜建設水沖廁所。有三個方面的原因：
　　首先，后續下水系統如果沒有配套完成，必然會造成污水肆意排放，加上水沖廁造成污水量的快速加大和擴散。
　　其次，在中國廣大的農村全面推行水沖廁，將極大地提高水資源的需求，如果收費制約體制未完善，將造成水資源的浪費問題，使本來已經十分緊張的中國水資源問題雪上加霜。
再有，替代"水沖廁"的技術選擇也非常多，比如源分離技術等，這些選擇都在農村得到了很好的試驗。即便在一些發達國家也有實行旱廁的地區。
　　"水沖廁"不能盲目地推廣，而需要科學的分析，否則將對中國水資源和水環境帶來災難性的沖擊。

3、源分離技術成為解決新農村建設排水問題的突破口
　　建筑給排水中的水按照水質可以形象地劃分為白水、灰水和黑水，自來水稱為白水，灰水是指淋浴過和洗滌過的水，而含有糞便等的廢水稱為黑水。
　　生活污水中營養物資的絕大部分集中在黑水中，特別是小便廢水中。從污水構成來看，灰水的數量占99%，而COD、N、P、K的指標分別只占41%、5.6%、20%、34%；盡管尿和糞便的數量只占1%左右，但COD、N、P、K指標的貢獻卻占59%、94.4%、80%、66%。水質和水量兩者的強烈反差成為黑水和灰水源分離的依據。因此，實現黑水與灰水、或進一步的小便水（作為制藥和化肥原料）分離，可以讓糞便回田，而灰水與初期雨水可以通過物理或生態工程（如濕地）共同處理，這樣不僅可以較好實現物質循環，而且由于雨污混合減少龐大的管網投資和繁瑣的生物處理過程。
　　常見的源分離技術有糞便(黑水)與洗滌(灰水)的分離，黑水采用厭氧沼氣池或沼氣化糞池處理，灰水通過人工或自然處理后回用。沼氣池對于解決不發達地區或欠發達地區的水污染(包括人畜糞便、農副產品和有機垃圾)具有重要意義，是分散處理控制污染的一種很好的形式。2004年底，全國戶用沼氣已達到1541萬戶，全國當前有1.46億戶農民適宜建設沼氣池。2006年國家將投入國債資金25億,用于農村沼氣建設。糞、尿分離源分離式生態廁所最早起源于中國的農村旱廁，經過科學發展的技術，通過有機物(廚余)源分離和糞便堆肥回收利用，尿液作為肥料利用，灰水處理和回用。
　　源分離技術的應用不僅可以緩解或解決"水沖廁"的衛生問題，還可以為后續水污染控制帶來一系列的便利，使農村水污染控制的問題難度降低。分離后灰水處理系統可以利用人工或自然濕地處理系統，例如庭院式、街邊式、景觀式污水生態處理系統等。

五、系統地看待和解決新農村給排水問題

　　新農村給排水問題不僅涉及一些重要的技術路線和選擇，也與投資、收費、管理、文化等因素密切相關，因此新農村給排水問題是一個系統工程。

1、關于管理體制
　　解決新農村的給排水問題需要國家政府部門在管理體制上的協調。從目前的管理機構來看，按照城市市政設施的細致分工，供水、排水、沼氣、廁所、垃圾等管理職能分屬若干不同的管理機構。在新農村的建設過程中，這一本來科學的市政分工沿用到了農村。由于農村沒有像城市一樣有城市規劃的約束，沒有一級強有力的市政府協調機制，在城市職能輻射農村的過程中，部門之間的職責不清在新農村建設中發生不協調，將妨礙新農村給排水問題的系統解決。 

2、關于政策和標準
　　新農村建設中的給排水問題還缺乏科學可行的對應政策和標準，這些政策和標準的制定還需要從實踐中不斷摸索和嘗試。這個反復循環的過程中，需要建立各個標準和政策在農村區域中的協調。從具體的實踐來看，現有的很多建設問題都遇到了依據不足的情況。

3、關于運營和投融資
　　城市污水和供水的重點放在了管網和污水廠單體的建設上，由于沒有整體規劃的指導和約束，農村給排水的建設難度更大，其重點不僅在這兩個方面，還要綜合考慮與其它功能系統的配合以及建設以后的運營管理問題。
　　村鎮給排水問題的投融資機制也不同于城市。目前城市的給排水公用設施的投資和融資機制基本定型，費用主要來源于市民支付的供水和污水處理費用，以及城市政府的投資和運營補助。在市場化改革的背景下，城市水業已經初步建立多種資金來源和多種投資主體相配合的投融資體制。但是農村的投資幾乎沒有任何穩定的資金來源，主要依托各級政府的轉移支付；在運營費用上則更加困難，調查顯示，部分農民寧可喝水質差一些的水，也不愿意支付用水費用；而排水和污水處理進行收費更是難以實現。 

4、關于軟件環境
　　新農村給排水問題的解決不僅依賴于國家對于新農村基礎設施的硬件投入，還依賴于農民生活習慣、支付意愿、管理維護等軟件支撐。從某種程度上講，軟件方面的移風易俗可能更加艱難。
　　農民素質的提升和農村人文社會環境的改善是軟件條件的核心之一。如果農民素質沒有得到提升，基礎設施的建設效果會因此而大大削弱，甚至是出現大量的投資浪費，結果與預期相背離。國家的宏觀政策、管理規定，需要農民的理解和支持。
　　支付意愿的引導是設施運營的基礎。水的商品性，水處理服務的商業性在農村需要認真的引導，在國家為農民提供優質飲用水的同時，鼓勵和引導農民逐漸支付力所能及的一部分水費，另外政府的資金補助不僅是在投資方面，還需要在前期的運營補助上有充分的準備。
　　管理問題也是新農村建設中不可忽視的重要內容。即便是在一些經濟不發達的地區，由于管理措施到位，給排水設施建設和運營仍然成效顯著。
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編輯：武紅霞