讓城市供水在公共服務體系中歸位 

 傅   濤

（清華大學水業政策研究中心主任、環保產業研究所所長、中國水網顧問總編）

近年來，我國接連發生的供水安全事件已成為社會關注的焦點。溫家寶總理在2009年以來連續做出批示，要求抓緊規劃和解決城市供水水質問題，隨后，住建部將其落實到加快凈水廠工藝改造、管網改造和降低漏損三個方面。在各省申報基礎上，住建部匯總并提出了資金達1千多億的水廠管網改造和加強水質監督監測的投資計劃。

人們不禁會問，關系國計民生的城市供水一直都是市政公用事業中排在第一位的重要組成部分，幾十年發展下來，為什么會有這么大的投資欠賬？這些欠賬如果真實存在，其產生的深刻原因是什么？

一、供水服務是最基本的市政公共服務

在我國，城市供水屬于地方城市政府負責的市政公用事業，在經營層面，供水服務則是具有自然壟斷屬性的公共服務。供水服務是每個城市不可或缺的、最基本的公共服務，它關系城市發展和經濟發展，也關系民生。因此，將城市供水作為基礎性公共服務也成為國際慣例。

我國的有關法規，以及各有關部委、地方政府出臺的規章和政策，都是把供水排在市政公用事業的第一位。城市供水服務水平是城市現代化程度的重要標志，是城市可持續發展的有力保障，城市良好的水質和供水服務所帶來的整個城市的競爭力的提高和經濟的發展，使得城市所有居民都能夠受益。供水因此成為地方政府的首要責任之一，一旦城市供水出現問題，地方行政首長會被首先問責。

二、供水服務所面臨的投資需求

然而，這樣一種重要的公共服務領域，卻存在巨大投資缺口。

首先，中國人均淡水資源貧乏。據世界銀行統計，我國人均水資源量僅為世界人均的四分之一，有7 個省、自治區的人均水資源量低于國際標準規定的生存的起碼要求（1000m³/人）。¹ 正是由于我國水資源總量稀缺，各地都在“搶占”水資源，在為長遠發展做準備，造成巨大投資增量，如哈爾濱市在松花江危機之后投數十億修建磨盤山水庫及配套水廠。

第二，隨著我國城市化步伐加快，供水需求總量也在不斷提高。近年來，我國城鎮人口平均每年增長接近2000萬人，建成區面積平均每年擴大約1800平方公里。²與城市化伴隨而來的，就是對包括供水在內的基礎設施的要求在增加，新增巨大投入需求。

第三，由于各種污染物的排放，我國飲用水水源水質日益惡化，常規水廠的工藝已顯得力不從心；與此同時，國家提高了飲用水標準。2007年，《生活飲用水衛生標準》（GB5749－2006）強制性國家標準發布，于2007年7月1日起開始分階段實施，2012年全面施行。原水水質惡化和水質標準要求提高的雙面夾擊，使幾千座水廠和管網的改造極為迫切，這些無疑也需要巨額資金投入。

第四，我國供水行業檢測水平堪憂，許多水廠根本沒有檢測能力。2007年11月，建設部城市供水水質監測中心在第三屆國家環境與健康論壇上道出了供水行業驚人的檢測現狀：“目前中國660多個設市城市的3000多家水廠中，能完全執行全部106項檢測的不會超過10家；能檢測42個強制項目的，也只有不到15%；有約51%的供水企業根本沒有檢測能力”。雖然，官方公布的水質達標率很高，但是，實際水質達標率堪憂。

三、 迷失的中國城市供水

自從1998年發布了《城市供水價格管理辦法》，供水服務就走上了一條迷失之路，如今城市供水已經在政府投資系列中迷失多年。

供水，如此重要的領域，面對如此巨大的投資需求，雖然城市供水保留在市政公用事業中第一的排名，但是十多年來，政府財政投資基本歸零，無論是中央財政還是地方財政。

2008年11月中央政府出臺的“4萬億”投資計劃，有“節能環保和生態建設，技術改造與科技創新，鐵路、高速公路、農田水利等重點基礎設施建設”，但是唯獨沒有涉及供水。³在即將制定的政府投資性“十二五”規劃里，供水設施也難有位置，政府的投資可能只包括監測費用。最近2年多來，國家出臺的一系列投資規劃，對污水處理、垃圾處理都有所考慮，唯獨供水只做發展行業規劃和水質目標規劃，不做政府投資規劃。

從投資層面我們看到，政府沒有把供水服務當作自己的一種責任，把供水服務當“商品房”來對待，沒有把它當作“政策性住房”。

對于供水事業、供水服務的發展，各方都寄希望于水價，政府財政不愿負擔。供水全成本和收益在1998年隨著《城市供水價格管理辦法》從政府責任中進入了水價，各種引水工程的費用在2004年隨著《水利工程供水價格管理辦法》從政府責任中進入了水價，水資源總量稀缺而產生的水資源費也全面進入水價。

但是，社會對水價支付意愿和支付能力都面臨考驗。在財稅體制不健全的背景下，社會不愿意支付水價的意愿快速上漲。當前，由于原水的污染和社會對服務要求的提升，供水行業總體處于經營成本持續上升和水價調整困難的雙重煎熬之中。雖然2009年以來，許多城市實現了水價上調，也是在重重爭議和民眾的反對聲中進行的，政府和供水企業都陷于被動狀態。水價相比其他方面的關系民生的產品價格來說，所占可支配收入的比例在1-2%的范圍內，調漲的影響并不是最大的，為什么非議眾多呢？表面上的原因就是供水企業的合理成本識別困難，而根本原因卻是政府投資責任缺失，因此簡單求助于水價，造成社會與供水企業矛盾加劇。⁴

面對因為社會發展、水資源短缺和環境污染等復合因素所造成的巨大供水投資需求，僅僅靠水價不能滿足供水行業的投資和運營成本需求。另外，各地自來水資產的簡單變賣，更是雪上加霜——財政不僅不投資了，地方政府還在變賣水務資產，以填補城市發展的其他資金漏洞。而每次變賣都要產生一些資產代價留給水價，將壓力推給未來的水價，這不僅是政府投資的缺位，更是對供水服務的不負責任。

供水行業最近十年的畸形發展已經是在透支未來，大量透支使許多城市在自來水公司財務上已經無以為繼：自來水公司大部分負債高，收益率低，可持續能力差。因此，現在盤點下來投資窟窿有千億之多并不奇怪，也許窟窿還更大。

四、迷失的原因分析

供水公共服務的責任迷失絕非偶然。其首要原因是由于對《城市供水價格管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的誤讀。1998年，由當時的國家計委和建設部聯合出臺的《辦法》中規定：制定城市供水價格應遵循補償成本、合理收益、節約用水、公平負擔的原則。辦法沒有強調、卻也沒有否定在價格不能到位的情況下的政府所肩負的投資責任。這個辦法被普遍誤讀為：實施價格管理辦法后，政府投資予以免責，而這種誤讀斷絕了財政資金的輸血管。事實上《辦法》所規定的價格形成機制至今也沒有理順，也就是說，《辦法》一方面斷絕了政府的財政投資，另一方面，在各方制約之下，水價也根本就沒有能夠跟上填補投資缺口。這條迷失之路一走12年。

這種對《辦法》的誤讀在城市化快速發展，地方政府普遍缺錢的背景下，似乎是必然。有些相似的例子是：同樣是1998年啟動的住宅改革，政府將住房完全推向市場，免除政府的投資責任。事實上，10年后政府發現，即便是住宅商品化了，政府仍然有義務對關系民生的政策性住房予以補貼。

其次，個別供水項目的資產溢價轉讓誤導了政府和行業。個別供水市場化項目由于不合理的責任切割，別有用心者將一些政府責任去掉以后，在根本無法實施的、卻看似美妙的《辦法》所規定的資產收益率的誤導下，把供水資產包裝成表面看似優良的資產，造成水務投資人競相“溢價”搶購。這種資產溢價所造成假象，使政府和社會誤以為供水行業僅憑自身經營就能實現未來豐厚收益，更加斷絕了政府財政的輸血通道。事實上，供水資產溢價所得實質上是政府用其他資產、收益或者價格承諾交換所得。⁵

第三，中央政府財政的轉移支付在供水上同樣缺位。轉移支付政策是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區域之間的橫向不平衡而產生和發展的，是國家為了實現區域間各項社會經濟事業的協調發展而采取的財政政策。財政轉移支付的目的是使貧困地區能夠達到全國性基本公共服務水準，即全國基本公共服務標準均等化，這一標準是全國公共服務和公共投資的最低標志。但是，既然，中央政府已經將供水從公共服務領域剔除，并根據《城市供水價格管理辦法》認定供水的性質是從價的，從而中央政府財政轉移支付在供水領域的投資通道也被堵上了。

五、迷失之下可能產生的威脅

《生活飲用水衛生標準》最遲于2012年7月1日全面實施。而中國城市供水迷失可能產生的威脅，最讓人擔憂的是水質的安全性威脅，2012年新標準的實施可能落空。因為標準落到實處，難的不僅僅是工藝技術問題，還有設施改造的投資問題，有了投資還需要有足夠的時間去實施，其后，供水成本也會隨之上升，如果這些成本完全進入價格，水價格上漲壓力也會增大。

另外，提高水質檢測能力和監管水平與改造供水設施同樣重要，也是施行新水質標準必須同步完成的重要任務。然而，目前我國大多數供水企業的水質檢測能力欠賬太大，且行業管理缺位嚴重，供水檢測基本是供水企業自檢自報。因此不難理解，各供水企業在資金緊張的背景下，首先砍掉的是檢測成本。

更為嚴峻的形勢是，在這種繼續迷失的趨勢下，部分自來水公司可能經濟上無以為繼，從而降低服務質量，最終損害的是公眾的利益。同時，城市供水失去外部輸血的情況下，設施能力可能發展不足，難以應對高速的城市化，不能滿足城市發展需要。

六、路在何方？

好比曾經迷失的住房改革，艱難地逐步回歸政府責任，對于城市供水而言，現在落實政府責任仍然不晚。

首先，供水服務的公司經營模式國際通行，且行之有效，但是這不意味免除政府責任。中國需要在法律層面上明確供水服務的公共品屬性，明確政府在供水服務中的必然責任，地方政府是供水服務當仁不讓的第一責任人。

其次，推進供水資產與運營服務的分離，讓供水設施投資在財政列支中重新開戶，就像把“政策性住房”再次在政府財政支出中開戶一樣，如果價格不能覆蓋成本，政府財政必須出手充分保證基本供水服務的投資要求。

第三，堅決繼續在供水運營服務環節引入市場機制以約束供水服務成本，切忌非此即彼，避免一但強調政府責任就施行政府壟斷經營，應以市場機制不斷提高服務效率。

第四，公眾水價至少覆蓋全運營服務成本，而政府投資至少需要覆蓋管網和水源工程，也就是說戰略性調水工程、水源保障工程以及管網改造的投資不應完全進入末端價格，水廠設施的投資回報可以根據各地財政情況和公眾支付意愿酌情選擇。

第五，盡快修改《城市供水價格管理辦法》和《水利工程供水價格管理辦法》，使其成為真正適用的制度，并適應強化供水服務的公共服務特性的需要。

第六，各級國資委應將政府財政投資建設的供水資產納入非經營性國有資產范圍之內，停止非經營性供水資產的經營性轉讓，停止盤活非經營性供水資產，禁止地方政府通過出讓非經營水務資產等方式逃避政府責任，加劇水價壓力。

一點期望

作為城市供水的行業主管部門，住建部對于供水公共服務責任的迷失應該承擔責任。目前，住建部反思之后所提出的供水行業投資規劃，是公共服務責任回歸的開始，期望這種回歸能夠得到國務院其他綜合部門的共識。

 1姚紅、單霞、左玉輝：《對我國水資源可持續利用的一點思考》，載《四川環境》2004年第23卷第5期
 2黃順江：《當前中國城市化的趨勢與特征》，載《中國城市發展報告》，網址：http://www.chinacity.org.cn/cstj/zjwz/48683.html
  3新華社記者：《國家發展改革委主任張平詳解4萬億投資構成》，載《新華網》2009年3月，網址：http://news.xinhuanet.com/video/2009-03/06/content_10959149.htm
 4傅濤：《城市供水成本與價格的增量控制法》，載《中國水網》2010年4月，網址：http://news.h2o-china.com/html/2010/04/671271984461_1.shtml
  5傅濤：《水業資產溢價背后的“十式騰挪”》，載《中國水網》2007年3月，網址：http://news.h2o-china.com/html/2007/03/555511173072660_1.shtml

傅 濤

編輯：全新麗