孫遠擴 楊義財 李民東
山東黃河河務局

　　［文 摘］本文從分析山東黃河水資源管理權限、機構、手段入手，針對山東黃河水資源管理工作中存在的執法主體地位不明確、管理權限未落實到位，管理機構職能交叉，管理手段不豐富，管理人員專止知識缺乏等問題，從立法、理順管理體制、綜合利用管理手段和提高管理人員素質方面提出了個人的幾點粗淺看法。
　　［關鍵詞］水資源；管理；對策

　　1999年全國人大環資委主任委員曲格平在“中華環保世紀行”座談會上，坦言黃河治理的癥結所有80％的問題緣于管理。在管理上的分割成塊、各自為政，導致一些地方為了本部門的利益對黃河水資源掠奪性開采，本文針對山東黃河水資源管理現狀，認真分析了管理工作中存在的突出問題，試圖利用可持續發展、資源水利和水權水市場的理論和方法，從立法、理順管理體制、綜合利用管理手段和提高管理人員素質等方面提出有效對策。

1 山東黃河水資源概況

　　山東省是我國嚴重的缺水省份之一，一般年份缺水98億m3，干旱年份缺水175億m3，水資源緊缺已成為山東省國民經濟和社會可持續發展的主要制約因素之一。黃河自西向東流徑我省9個市、27個縣（市、區），目前我省共有引黃涵閘63座，設計引水能力2423.3m3/s，全省已有11個市的68個縣（市、區）不同程度地用上了黃河水。引黃河水量和灌溉面積分別占全省的40％左右，黃河水是山東的主要客水資源，黃河水正為富民興魯發揮著越來越大的作用。
　　但是，隨著國家西部大發戰略的實施、流域及沿黃地區人口的增加、小城鎮建設步伐的加快和經濟的快速發展，黃河水資源緊缺的狀況日趨加劇，供需矛盾日益突出。近年來，我省黃河水資源呈現出以下幾個特點：1來水量呈減少趨勢。山東黃河徑流主要來源于中上游流域降水產生的地表徑流和地下徑流，1986年以來，黃河流域進入了又一個連續枯水段，降水嚴重偏少，時空分布也非常不均勻，隨著上中游引黃水量的聚增，進入下游山東段的寅河水量明顯減少。據統計，1951年至2000年，黃河進入山東（高村水文站）的年均水量為379億m3；1986年以來，平均每年來水234.82億m3，比多年平均減少了41.42％。2山東黃河春季來水銳減，導致枯季更枯。受中上游大中型水利工程的調蓄影響，黃河徑流年及年內變化于均勻，汛期來水量相對減少。同時伴隨著大中型水利工程的建成運用，使工程控制范圍內引水條件明顯改善，供水保證率大大提高，致使春季進入山東省的黃河水量急劇減少，致使枯季更枯。如1987～1994年高村站年均徑流275億m3，較1950～1994年多平均少32.40％，其中3～6月份來水52.1億m3，7～10月份為129億m3，11月至次年2月為62.6億m3，分別較多年平均少12.00％、45.00％、20.90％，3需用水量逐年增加。一是各方面對黃河水的需求量急劇增加：1994年山東局申請黃河取水指標就高達110億m3，遠遠超過了國務分給山東的70億m3水量指標，且黃河水需求量有逐年增加的趨勢；用水方面，山東沿黃各市農業灌溉、工業和城鄉耗水量成倍增加，近十年（1991～2000）全省平均引用黃河水71.62億m3，嚴重干旱的1989年引水高達123億m3。4黃河斷流呈現出新特點。黃河水資源供需矛盾尖銳，用水量超過了黃河水資源的承載能力，形成了黃河下游經常斷流的局面。1990～1998年黃河連年發生斷流，呈現出斷流時間逐年提前（1998年首次
出現跨年度斷流）、斷流時間逐年延長（1997年利津站斷流長達226天）、斷流河段不斷上延的新特點。5黃河水量統一調度，遏止了下游年年斷流的不利局面。1999年水量統一調度以來，在黃河全流域普遍遭受多年罕見旱情的情況下，各級黃河部門采取各種有效措施，加大了水資源管理力度，優化調度黃河水資源，保證了甘、寧、蒙、豫、魯五省區的計劃用水指標，解決了黃河下游地區人民生活用水短缺的威脅，改變了黃河下游自90年代以來年年出現斷流的不利局面。大旱之年，同時也確保了引黃濟津任務的順利完成，向天津送去了救命水，解除了天津水危機。

2 水資源管理現狀

2.1 管理權限
　　1994年5月份水利部下發了“關于授予黃河水利委員會取水許可管理權限的通知”（水政資［1994］197號），授權黃河水利委員會對黃河干流及其重要跨省區支流的取水許可實行全額管理或限額管理的權限，按國務批準的黃河可供水量分配方案對沿黃各省區黃河取水實行總量控制。1994年黃河水利委員會批復的山東黃河河務局三定方案中明文規定：由其負責“統一管理山東黃河水資源，會同有關部門制定跨市地黃河水供求計劃和水量分配方案，并負責監督管理。貫徹取水許可制度，保護和利用黃河水資源，協調處理部門間和地市間的水事糾紛。負責引黃渠首工程的管理、運用，合理調度引黃水量，組織引黃供水，依法計收黃河水費。”從水利部的授權文件到黃委會批復的山東局“三定方案”，明確了山東黃河河務局及其所屬各市（縣、區）局是山東黃河水資源的主管機關，其管理范圍為山東黃河干流高村以下到入海口（含河口區）、東平湖滯洪區（含大清河）、金堤河山東部分及上述范圍內灘（湖）區地下水和空中水。
2.2管理機構
　　為加強黃河水資源的權屬管理，切實履行國家賦予的黃河水行政管理職能，山東局逐步建立健全了水資源管理機構。截止1993年1月份，山東黃河省、市、縣三級均成立了水資源管理機構一水政水資源處（科），統一管理山東黃河水資源，負責水資源的綜合科學考察和保護工作，組織實施取水許可制度；參與制訂山東黃河水資源開發利用規劃，協同有關部門做好水量分配、調度、用水統計和計劃用水、節約用水、水費計收及管理工作。黃河水質則由山東黃河水資源保護局負責監測和日常監管。
　　目前黃河干流上的引黃涵閘，無論投資渠道如何，現在都是由黃河部門直接管理，一般建有涵閘管理所并配有一定數額的涵閘管理人員，為黃河水資源統一管理奠定了組織基礎。黃河部門在黃河干流和重要支流上設置了大量水文站、水位站和雨量站等水文設施和較先進的通訊設施，為黃河水資源管理、調度和保護的信息采集、傳輸和處理提供了必要的物質和技術條件。
2.3 管理手段
　　我局管理黃河水資源的手段主要有：行政手段、經濟手段、技術手段和法律手段。
2.3.1 行政手段
　　多年來，我局多是根據上級指示和省政府的配水指令，結合不同年份和季節黃河來水情況、需水要求、當地水源及蓄水情況，采取調水、限水、輪灌、加強監督檢查等行政方式，優化調度黃河水資源，取得了較豐富的經驗。
2.3.2 經濟手段
　　國家對水利工程供水征收水費始于1965年，山東局自1980年開征渠首水費，當年我局征收12萬元。到1989年水利部以水財字［1989］1號文頒布了《黃河下游引黃渠首工程水費收繳和管理辦法（試行）》后，開始全面征收，直到1994年才全額征收。
2.3.3 技術手段
　　近幾年，我局水資源管理方面加大了科技投入，普遍配置了計算機和現代化通訊工具，近期又在積極研究和逐步推廣涵閘自動化測流和遠程監控技術。實踐中我局積極利用現有科技成果和新技術，提高了水資源管理的科學水平。
2.3.4 法律手段
　　取水許可制度，是國家對水資源進行權屬管理的具體體現，是調控水資源供求關系的基本法律手段。通過有效地實施取水許可制度，可以將黃河水資源的宏觀調控和分配方案落實到各個取水用戶，合理調整各地區、各部門的用水，使取水用戶的合法權益得到保護。我局在1994年對取水口調查摸底的基礎上，于1995年7月15日前對山東黃河管轄范圍內的所有地表水和地下水取水口，發放了取水許可證。2000年6月份，在對各取水口許可水量進行重新核定的基礎上，由黃委會對到期的地表水取水口及工業和生活用地下水取水口換發了取水許可證。發證以后，山東黃河取水許可管理的重點隨之轉移到了取水許可監督管理工作上。自1996年起，我們每年結合年審，認真編制上報了取水口取用水計劃，重點加強了對取水口計量設施運轉、用水計劃執行情況等的日常巡查力度。對新、改、擴建取水工程的審查從嚴掌握，履行了國家賦予的水行政管理職能。

3 管理工作中存在的主要問題

3.1 執法主體地位不明確，管理權限末落實到位

3.1.1 執法主體地位不明確，缺乏強有力的約束制約機制和手段。黃委作為水利部的派出機構，國家僅在水利部三定方案中，授權其在黃河流域內及其他相關地區行使水行政主管部門的職責。但是流域機構不是一級政府水行政主管部門，《水法》等現行法律法規沒有明確規定流域機構的水行政執法地位、行政監督權和處罰權，我局作為黃委的下屬單位，是事業編制，不在政府序列，因而也沒有行政機關實施水行政管理的法律地位。實踐中僅以水利部的三定方案作為執法依據，不充發、不完善，對管轄范圍內的違法行為缺乏必要的制裁手段，對水資源的統一管理缺乏強有力的約束機制，給黃河水行政管理職能的履行帶來一定困難。
3.1.2 水資源管理權限未落實到位，地方水行政主管部門存在嚴重的侵權行為。目前，除黃河部門管理的引黃涵閘外，山東黃河管轄范圍內的所有地下水取水口和部分地表水取水口，地方水行政主管部門越權發放了取水許可證，嚴重侵犯了黃河主管部門的合法權益。另外，對東平湖水面的權屬管理問題，雖然國家取水許可授權文件規定的已非常明確，但地方水利水產及有關部門卻以種種借口不承認黃河部門對東平湖水面的權屬管理，損害了黃河部門的合法權益。
3.1.3 2000年換發取水許可證時，對農用地下取水口，按照黃委部署沒有換證，而根據取水許可證有效期最長為5年的規定，截止1999年底這部分取水許可證已經失效。對這部分取水口，我們認為不應該放棄管理權。
3.1.4 對山東黃河管轄范圍內的小型揚水站管理力度不夠。由于水資源管理人員少，交通設備落后，而小型揚水站多而分散，取水量較小且難以準確掌握，管理力度不夠。
3.2 管理機構職能交叉，影響了黃河水資源管理效能的發揮
　　一方面，黃河主管部門是黃河水資源保護主管部門，有職責監管水質，但也僅限于有權監測水質、發布水質通報和向有關部門建議的權力，卻沒有收取排污費和處罰的權力。另一方面，黃河主管部門內部在水資源管理上也存在職能交叉、職責不清的問題，取水許可、水量調度和水質管理權隸屬于不同部門，多龍管水，影響了水資源管理效能的發揮。
3.3 管理手段不豐富，政策未落實到位
3.3.1 水資源管理工作中，行政管理手段比重偏大。在我省引黃供水管理工作中，黃河部門主要起輔助和參謀作用：負責維修保養涵閘，給地方行政首長當參謀，按地方政府確定的配水方案和上級指示及時供水，引黃供水主要是采用行政手段。因此，往往造成地方各自為政，甚至出現爭搶黃河水的無序局面，給黃河部門的引黃供水管理工作帶來諸多困難和損失。
3.3.2 法律依據不充分，利用法律手段不夠。當前的水量調度只是以斷面流量和和斷面總引水量兩個參數為調控指標，沒有把具有法律效力的取水許可證許可水量作為主要依據，隨著人們 法律意識和水平的提高，長此以往，黃河主管部門當被告的可能性并不是沒有。
3.3.3 適應市場經濟要求的水資源有償使用制度尚未建立，供水工程水費尚未按《水利產業政策》的要求完全到位，流域機構水資源費和水污染補償費尚未開征，超計劃用水加價收費一直未能實施。
3.4 管理隊伍專業知識缺乏
　　山東局水政水資源部門現有水政資源管理人員多為從其他崗位調劑人員，水資源管理專業人員很少，專業知識缺乏，不適應水資源管理的形勢需要。

4 對策與建議

4.1 建議上級加大工作力度，爭取盡快出臺《黃河法》、《黃河水資源管理與保護條例》；促成國家盡快修改《水法》、《水污染防治法》，以解決流域機構的行政執法主體資格問題，賦予流域機構及其所屬各級管理機構行政處罰權和行政監督權，明確執法主體地位。
4.2 理順黃河水資源管理的內外部關系。首先，要通過立法途徑，明確黃河水資源管理的事權，建立在流域統一管理的前提下，實行流域機構與地方水行政主管部門相結合的水資源管理體制，做到流域管理與區域管理管理職責明確，關系協調，管理到位，監督有效。其次，黃河內部水政和工管等部門間要加強聯系，及時溝通信息，當前急需把取水許可和水量調度有機結合起來，明確水資源統一管理和調度的主管部門，劃分責任，明確事權。
4.3 綜合利用行政、經濟、法律和技術等手段管理黃河水資源。
4.3.1 要按照《水利產業政策》確定的“水利工程供水價格應按照成本補償、合理收益、優質優價、公平負擔的原則判定，其構成為供水成本、費用、稅金和利潤”原則，逐步調整供水工程水價，發揮供水工程的綜合效益，促進黃河供水產業的健康發展。
4.3.2 在國家《水資源費征收管理辦法》出臺前，考慮到黃河水資源目前的緊缺狀況，建議國家考慮授權黃委首先在黃河干流開征黃河水資源費，變黃河水資源的無償使用為有償使用。
4.3.3 建立超計劃用水累進加價收費制度。對超計劃用水的省區和用戶，累進加收水費和水資源費。
4.3.4 保護黃河水質，嚴格控制新設排污口，實行污水排放許可制度。
4.4 對地方建管的小型揚水站，建議采取有效措施，把該收的水費盡快收上來。
4.5 加大人員培訓力度，努力提高水資源管理人員素質。建議各級有計劃地對基層管理人員加大培訓力度，逐步建立起一支懂技術、業務熟、索質高的水資源管理隊伍。