——兼談公用事業的所有權和使用權

江蘇現代資產管理顧問有限公司 吳健

　　[摘要]針對我國目前公用事業領域改制過程中概念混淆的現狀，提出了在民營化的大背景中看待公用事業改制，對現有的概念和模式作了梳理，最終對困擾實踐的資產所有權和使用權提出看法。
　　[關鍵詞]公用事業、民營化、民營化方式、資產所有權與使用權

一、民營化的理念

　　目前我國公用事業領域改制招商的力度相當大，主要集中在水務、垃圾處理、燃氣和路橋等方面，在實際操作中也提出了很多的概念和模式，比如特許經營權轉讓、國有資產/產權/股份轉讓、bot項目、tot項目等，但是在使用這些概念時往往存在不同的內涵，有的概念混淆、有的概念與實質不相統一。這對公用事業改革的健康、規范發展很不利，也對潛在投資人對項目的識別和判斷構成了障礙。
　　因此我們認為對公用事業改革中的概念和模式應放到大背景、“大畫面”中討論；明確公用事業改革改制的動力和目標；區分不同的分類標準并在同一分類標準下劃定概念。
　　我們所說的大背景、“大畫面”就是民營化的趨勢和理念。民營化指“一種政策，即引進市場激勵以取代對經濟主體的隨意政治干涉，從而改進一個國家的國民經濟。這意味著政府取消對無端消費國家資源的不良企業的支持，從國企撤資，放松管制以鼓勵民營企業提供產品和服務，通過合同承包、特許經營、憑單等形式把責任委托給競爭市場中運營的私營公司和個人。”
　　我們認為公用事業民營化和公私合作的主要動力來源于財政壓力和政治引力。財政壓力向來容易引起制度變革，當國家和地方財政面臨高速城市化進程及公眾對公共產品和服務日益增漲的要求，在以往發行國債、貸款和尋求國際組織支持等傳統手段無法支持的情況下，必須考慮新的資金來源，重新進行制度安排，民營化和公私合作就成為一種可行的手段。另一方面，國家鼓勵多種所有制經濟、推行“國退民進”政策，頒布《行政許可法》，改革投資體制，試圖改變政府投資效率低下、政企不分和國有企業的高耗低效。因此，國家有關部委自2003年以來，一連發布了幾個推進公用事業改革的文件，要求各級地方政府認真對待。

二、公用事業民營化的方式

　　正如前文提到概念要在同一分類標準下進行詮釋，根據世界上其他國家民營化經驗并結合我國的實際，我們認為民營化根據政府的參與程度可以大致分為以下幾種方式：

　　政府服務是指由政府部門或企業直接向公眾提供各項服務和產品，政府同時充當了服務的安排者和服務的生產者。如國有自來水公司提供的供水服務、排水管理處提供的污水處理服務、衛生主管部門提供的垃圾收集和處理服務等。
　　政府間協議指中央政府與地方政府或地方政府之間可以通過協議方式安排服務與產品的提供。如區域性調水、區域性供水規劃和協議、水庫資源的共享和交易等。
　　合同承包指政府與私營企業、非營利性組織或個人簽訂關于產品和服務的協議，在這種安排中私營企業、非營利性組織或個人是生產者，政府是安排者，它付費給生產者。合同承包不同于我們以往國企改革時所提的承包經營，承包經營的主旨是所有權和經營權分離，主要是針對競爭性領域的企業，市場是安排者，企業是生產者，由消費者付費。
　　特許經營是指政府將一定時期、一定范圍內的壟斷性經營特權授予某一企業，由它在此范圍內向社會公眾提供服務，而由政府掌握服務價格并進行監管。這種方式在我國目前公用行業的民營化過程中用的最廣泛，雖然建設部在推進公用行業市場化改革中提出了要因地制宜的采用委托經營和特許經營兩種方式，但各地似乎對特許經營情有獨鐘。這可能是源于對民營化手段多樣化認識不夠，也可能源于其他經濟方面的考慮。
　　補助是在公用事業民營化過程中，為遵循市場規律，政府給與生產和服務提供者的一種補貼，可能是資金，也可能是稅收優惠。資金的補貼在目前污水處理領域可能出現，當政府與處理商簽訂的污水處理合同價高于污水處理費時，政府就必須給與補貼。目前水網上討論的稅收優惠實際上也是一種補貼的形式。
　　自由市場是政府介入最少的一種服務安排形式，由消費者安排服務和選擇生產者，在目前我國的公用事業領域較為少見。
　　以上六種公用事業服務和產品的提供方式從政府全面提供到民營化、公私合作到市場安排，其中政府參與的程度逐步減少，其中很多方式是我們公用事業市場化改革都能使用和借鑒的，各地可根據實際情況和項目特點，選擇其中的一種或多種進行探索，避免全國“一刀切”的模式。

三、民營化中的資產所有權和使用權

　　談到民營化中標的資產所有權和使用權的問題，我們著重對以上六種方式中的合同承包和特許經營進行分析。

　　事實上，區別合同承包和特許經營并不是以資產的所有權是否轉移到民營企業，其本質的區別在于企業提供服務后向誰收費，合同承包中，政府提供服務費用，特許經營中，消費者直接向企業支付費用。
　　因此在民營化理論中，單純的提所有權和使用權的意義不大，如果有的話，也只是表明政府在民營化過程中退出的決心和力度。但是在實際操作層面上，所有權和使用權是否轉移卻直接關系到公私合作的雙方，對政府來講，首要的問題是資產變現，目前公用事業市場化改革往往涉及到國有資產的轉讓，為防止背上國有資產流失的責任，政府更愿意通過資產評估直接轉讓所有權，認為這樣更客觀和直接，當然這里還涉及到一個經營期滿后是無償移交或回購的問題，這里暫且不談。對社會投資人來說，資產所有權轉讓后，在政府許可后可以通過資產進行再融資，部分的盤活沉淀的資產用于本項目的再投資、建設和運營；而且通過資產折舊還可以享受稅收方面的利益。
　　但是，并不是說所有權轉讓就一定適合我國目前公用行業民營化的實際，不同地區應該采取不同的手段和方式，畢竟多樣化才是公用行業民營化的本質。

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