“水十條”與《城市黑臭水體整治工作指南》的發布，為黑臭水體治理開創了新局面，政策如何落地？產業發展路在何方？10月28日，“2015（首屆）環境施治論壇”在宜興召開，關注黑臭水體治理問題。論壇現場上海濟邦投資咨詢有限公司董事長張燎結合自身工作經驗，對那考河項目進行了全面解密，深入探討黑臭水體治理PPP模式所存在的問題及對策，同時向參會同行分享了黑臭水體治理PPP項目運作經驗。

上海濟邦投資咨詢有限公司董事長張燎

以下內容根據現場速記整理，未經發言人審閱：

首先感謝E20邀請我來到宜興，參加首屆環境施治論壇，跟各位朋友分享那考河案例。我們意識到這個項目有很多特點，我當時說是“五位一體”的項目，又是河道治理又是按效付費，又是海綿城市，又是黑臭水體治理，我覺得這個項目有特殊性和綜合性，跟各位分享一下，不是單純從某一個點上特別突出，但是把剛才提到的一些模式和方法、類別項目的特點都兼顧或者兼容了。

三個月完成那考河項目交易

那考河項目起源于去年的南寧水大會，他們花了幾個月時間用比過去好的方法研究河道治理。當時市長說，過去南寧水環境的治理花費了幾十個億，效果不是特別理想，在那考河上是否有所突破？當時提了這個問題，我做了一個發言，我說能不能用按效付費PPP模式來做？這個項目從11月份開始，一直到今年2月份，完成了這么一個項目的交易過程，從政府有這個設想，到方案設計，到文件的編制等等，一直到最后的簽約，三個多月的時間完成了這個工作，應該說挑戰非常大，我們項目組團隊成員們連續熬夜加班，效果做出來之后我們也很欣慰。特別是前段時間我去看了以后，投資人已經開始做起來了，政府也比較滿意。

這樣一個PPP項目，從11月份運行到2月份簽約，時間非常短，尤其這個項目有一個創新點，這個項目涉及到財政部214號文關于PPP政府采購里面的一種新方法——競爭性磋商方法，當時也碰到很多挑戰，后面會講。

按效付費：績效考核指標如何設定？

南寧那考河項目被稱為按效付費的環境治理項目，按效付費如何理解，也是大家希望了解的，也是這個項目運作的難點。

首先難在哪里？過去我們習慣于對非收費項目，由政府來進行發包和管理。南寧市長在專家會上說，我們花了很多錢，原來的體制難以保證效果，PPP是盯著效果付費，如何去描述這個效果？而且這個效果的描述指標體系既不能過于繁瑣，同時也要有效地反映從資本投資到運營成本到整個管理體系所生產的管理產出，這個指標體系是很難制定的。如何把績效指標拿出來，這是按效付費的關鍵，行業管理部門是否可以出一些指南，把這些指標列出來。可能在最開始的時候，沒有可依據的東西，必須自己闖，我們在這個項目上就識別出來三大類，按項目協議約定，本項目在技術顧問的協調下，最終制定了包括水質、水量、防洪標準三大類績效指標，針對各項運營維護工作和監控斷面，共設置了103項考核指標。

我們的付費標準是按項目協議約定，政府每季度按照當期績效考核結果向項目公司支付一次流域治理服務費，若部分指標未能完全達標，應依據項目協議約定扣款。

這個項目是很小的樣本，這次我實地看了以后，在海綿城市和景觀效果方面做了一些設計上的優化和改進，很有意思。說到達標監測的問題，既有指標的設定，還有如何監測的問題？當時在技術顧問支持和協助下，最終是選了四個監測斷面，三個監測點，對5公里多的河道和1公里多的直流內河進行了監控，出口的斷面要設，當時來不及對上面的上游污染源進行控制，必須把這塊責任給HOLD住。下面增設了一個污水處理廠，因為要保證河道里面凈流量不要太少，從現狀看如果是旱季的話，凈流量很小，對水量問題也提出了要求。

在工程上不是特別復雜，因為還圍繞現狀的河道做文章，如果是一個有很多排污口像南湖的水體難度就更大，涉及到排水體系的一些改造問題。

如何進行競爭性磋商？

這個項目里面，剛才提到有一個特點或者也是今后可能我們越來越多項目碰到的，就是采購程序。過去我們習慣于公開招標，像我們碰到的那考河項目，沒辦法用公開招標方式招標。這時候我們就想到的競爭性磋商方式，競爭性磋商實際上相當于把競爭性談判前半段和競爭評審后半段結合起來，怎么理解？競爭性磋商辦法使得我們在邊界不清晰的情況下，可以通過磋商的階段明確政府需求，這個磋商階段是有彈性的。等磋商階段完成之后，政府明確了想要什么，也知道投資人對什么敏感，有什么訴求。但不代表不完全接受他的，我們也有自己的判斷，在政府顧問支持下做一個選擇，形成一個比原來明確的采購文件，在這個基礎上綜合報價、評審。大家仔細研讀一下財政部214號文件，就是競爭性磋商方法。

這是第一個運用競爭性磋商方法的項目，我們在使用的時候也確實碰到了困難，當地抽簽出來的專家說中間有什么東西不符合規定（其實規定是按照原來老的招標程序去理解的），我們就馬上電話求援財政部給我們指導，把這個關過去了。

我們做下來有一些體會，供大家今后在參加項目時參考。政府方磋商小組和評審小組的專家，建議是分開的，因為這兩者的配置或者考量出發點是不同的。政府磋商小組是明確政府需求，對政府的需求要非常清楚，業主的代表，業主的顧問比較多。而評審專家要按照政府采購法評審專家的主持，業主代表不能超過三分之一，要從公平角度來評審競爭文件。兩個小組的組成人員也應該不同。建議組建專門的磋商小組，磋商專家應包括財務、法律、工程技術和運營管理專家四類，并提出適合項目本身需要的專家資質工作經驗等相關要求。

黑臭水體PPP項目的難點和對策

總結下來，那考河項目做下來之后，我們也感覺有一些難點。

難點一：前期工作深度與 PPP咨詢介入時機。我們進入這個項目的時候碰到的條件是沒有商量，政府也不能等，但是如果我們拋開特定項目，今后項目前期工作需要準備到什么階段方適合讓PPP咨詢機構介入？看項目本身的特點和需求，你這個項目是工藝導向的，有各種工藝的選擇，你不能做深，不能把工藝做死，做到初設就可以改了，到了初步設計工藝類型改不了了。但是如果這個項目工藝方面技術路線比較成熟，政府做到初步設計后面在邊界條件設計的時候就更明確，而不是那么糾結了。具體情況具體分析，總體來說，我們的建議是前期工作做到科研和初步設計的階段。我們看一些政府只有一張紙規劃，項目完全不清楚，可能匡算都沒有，12個億、20個億開始做PPP，所有的條件都非常的粗放，這時候怎么做？太淺也不行，前期工作到什么程度也是做環境治理項目的關鍵。

難點二：采購方式選擇。我就不多說了，我們實踐下來感覺對于環境整治項目由于工藝路線和政府需求實際上往往是不清晰的，用競爭性磋商是比較好的，用公開招標不是特別好。

難點三：績效指標的設定。你是封閉式湖泊水體，是流動式河道水體，有水面還是有景觀，績效指標都不一樣。比如景觀，還有景觀方面的績效指標等，這些東西都要依項目而定，我們執行公司也會歸納，管理部門也會逐漸把這塊弄起來。

難點四：回報機制。回報機制難點在哪里？對于環境整治項目來說，收費機制很難，無非是政府付費，無非是捆綁一些土地來增強項目本身的強度，對于捆綁土地，我本人非常支持那些交通和土地連帶開發TOD項目以及環境治理和周邊土地綜合開發項目，我認為這兩類是最適合把土地捆綁起來的項目，因為土地跟項目實施之后的效益是關聯的。捆綁土地是把項目的外部效應內部化的方式，但是現在的土地政策亟需改進，如何把土地估值用法律的程序確定下來，這個問題需要相關部門包括國土部門和財政部門行動起來。我們那考河項目由于不具備這個條件，只有政府付費，回報機制很單調。如果政府有錢的話就不這么干了，錯，政府有錢又回到政府自己干，你的項目生命期分開，最后效果達不到，但是PPP是一個很利好的工具。整個系統都交給PPP方式做，用PPP治理對效果負全責，對政府管理來說是非常重大的改進。但是很不幸，地方上現在做的一些PPP項目，很多是覺得沒錢才做，有錢就不做了，是因為沒錢，英雄氣短才做的PPP。

那考河項目的經驗與啟示

最后總結的一些項目經驗，給大家做一些提示。比如前期工作比較充分，政府高度重視，相關部門配合支持，當時分管副市長對這件事也高度重視，多次開協調會，親自靠前指揮，這是有力的保證。再一個是第三方咨詢機構，一個多月就把核心東西做出來的，三個月就完成了，如果沒有請專業機構，可能三個月過后還是之前的進度。另外大膽創新，剛才說采購程序、績效指標制定、競爭性磋商等，做了很多新的嘗試。還有碰到困難，要去找政府協助。這些經驗給大家做簡單的分享，希望對大家有所啟發，謝謝各位！

本屆論壇將設置網頁直播，同時將在E20水網固廢網（chinawaternet）進行論壇精要內容發布，還將在E20環境平臺云盤同步上傳論壇速記、圖片等相關素材，歡迎廣大熱愛環保的朋友關注并參與！

編輯：成苗苗