綜上，本局認為，當事人附加其他不合理的交易條件的行為缺乏正當理由，是對其市場支配地位的濫用。

五、當事人的行為對市場公平競爭造成了損害

當事人作為吳江區行政區域內獨家擁有自來水供水特許經營權的公用企業，通過自身的支配地位排除和限制其他經營者的合法競爭，損害了相關企業和消費者的合法權益。

（一）當事人附加其他不合理交易條件的行為，排除、限制了供水工程施工、材料設備市場中其他合法經營者的公平競爭。自來水供水工程的施工、材料設備市場本應是開放的競爭市場，只要具備法定資質的經營者或者符合國家、行業、地方標準規范的材料設備都可以進入該市場公平競爭。吳江區具備房屋建筑工程施工總承包三級或市政公用工程總承包三級及以上資質證書的企業有90家左右，眾多房地產開發企業也大多具備供水工程施工資質。大量具備供水工程施工資質的企業和符合標準規范的材料設備供應商被排除在本案相關地域市場競爭之外，不公平地限制了此類商品或服務的競爭。

（二）當事人附加其他不合理交易條件的行為，限制了交易相對方的自主選擇權，損害了交易相對方的合法權益。由于當事人在吳江區域范圍內獨家提供自來水供水服務，掌握供水工程審核驗收職能，房地產開發企業為確保工程工期和順利驗收，按時向購房人交房，只能違背真實意思表示，將供水工程的施工和材料設備采購交由當事人或其指定公司承攬，限制了房地產開發企業的自主選擇權。

（三）當事人附加其他不合理交易條件的行為，加重了企業和消費者的負擔。由當事人指定施工單位的供水工程和由其采購或指定品牌、廠商的材料設備，其價格明顯高于同類產品市場價。盡管房地產開發企業對過高的價格意見很大，但為了不影響樓盤工期，只能被迫接受高價。當事人的行為加重了房地產開發企業開發樓盤的成本，也增加了購房消費者的房價負擔。

六、主要證據及其證明事項

本案當事人的市場支配地位及其違法事實，有以下主要證據：

證據一：

1、當事人營業執照復印件；2、《吳江市建設局與吳江華衍水務有限公司之吳江市區域供水特許經營協議》；3、當事人詢問筆錄2份、情況匯報、申請中止調查的說明及中止調查申請、有關情況的說明；4、當事人提供的《2014年度審計報告》。

證明要點：1、當事人的主體經營資格；2、當事人在吳江區城市自來水供水服務市場具有支配地位；3、當事人陳述申辯的相關情況；4、當事人2014年度的銷售額。

證據二：

1、吳江金科揚子置業發展有限公司提供的《報裝申請表》；2、江蘇綢都房地產發展有限公司、吳江天鴻房地產開發有限公司提供的《告知》函；3、上海綠地（吳江）置業有限公司提供的《證明函》4、吳江鵬翔房地產開發有限公司提供的《聯系單》；5、吳江海亮房地產有限公司提供的給水工程《免招標申請審批單》、《合同審批表》；6、蘇州博盛房地產發展有限公司的給水工程《綜合前期類免招標事項審批單》；7、中房（蘇州）地產有限公司的《公司流程手冊》；8、吳江華衍水務有限公司提供的《2013年合格承包商名錄》、《2014年合格承包商名錄》

證明要點：證明當事人利用其支配地位，在提供供水服務時附加指定供水工程施工單位的不合理交易條件的事實。

證據三：

1、華衍建工與房地產開發企業簽訂的部分《給水安裝工程合同》、《接水裝表協議》格式合同；2、當事人指定的蘇州中宇建筑安裝有限公司、浙江銀珠機械設備制造有限公司等施工單位與房地產開發企業簽訂的供水施工合同及所附的《品牌表》；3、江蘇綢都房地產發展有限公司提供的《華庭二次供水投標報價細目》；4、蘇州市吳江海亮房地產有限公司提供的《吳江松陵海亮地產項目給水工程》預算書中所附的《二次供水泵房主要材料名錄表》、《二次供水電控部分名錄表》、《安裝主材名錄表》；5、吳江市偉業名墅房地產有限公司提供的《關于濱河名墅二次供水系統設計的審核意見（第二次）》、《關于濱河名墅二次供水系統設計變更的審核意見》及其附件《二次供水主要材料的品牌要求》；6、當事人與被指定的供水工程設計單位、施工單位簽訂的年度設計合同、施工合同，以及合同所附的《2014年度吳江華衍主要材料供應商目錄（2014.12）》、《2014年度吳江華衍主要材料供應商目錄（第一版）》；7、當事人提供的《吳江華衍管材、水表供應商名錄（2013年度）》、《吳江華衍管材、水表供應商名錄（2014年度）》、《聯合采購》說明文件。

證明要點：證明當事人利用市場支配地位，附加供水工程主要材料和設備由當事人提供或指定品牌、供貨廠商的不合理交易條件的事實。

證據四：

調查的20家房地產開發企業、2家供水工程設計單位、2家當事人指定的施工單位、1家水表供應企業的詢問筆錄及合同、協議、證明、工程預算書等函件。

證明要點：證明當事人濫用市場支配地位，在交易時附加其他不合理交易條件，使房地產開發企業在供水工程設計施工單位的選擇、設備材料的采購等方面沒有選擇權的事實。

證據五：

寧波水表股份有限公司與當事人簽訂的水表《采購協議》和價格表、詢問筆錄；房地產開發企業與當事人簽訂的《接水裝表協議》、詢問筆錄；當事人在詢問筆錄中對水表價格的陳述。

證明要點：證明當事人銷售給房地產開發企業的水表價格明顯高于市場價格。

七、定性與處罰

本局認為，當事人作為蘇州市吳江區唯一擁有供水特許經營權的企業，利用其市場支配地位，沒有正當理由，在交易時附加其他不合理的交易條件，破壞了公平競爭的市場秩序，違反了《中華人民共和國反壟斷法》第十七條第一款第（五）項的禁止性規定。根據《中華人民共和國反壟斷法》第四十七條之規定，本局決定責令當事人停止違法行為，并處以2014年度銷售額306134558.39元7%的罰款，計21429419.08元。

當事人應在收到本處罰決定書之日起十五日內（末日為節假日順延），到中國農業銀行江蘇省分行任一網點繳清上述款項。若使用轉賬支票、銀行本票、銀行匯票繳納罰沒款時，必須在轉賬支票、銀行本票、銀行匯票“收款人”欄填寫“待報解罰沒收入專戶”，在轉賬支票、銀行本票、銀行匯票“用途”欄填寫“繳納江蘇省工商行政管理局罰沒款”。逾期不繳納的，將依據《行政處罰法》的有關規定，每日按罰款數額的百分之三加處罰款。

當事人如對本處罰決定不服，可在接到本處罰決定書之日起六十日內，向國家工商行政管理總局或江蘇省人民政府申請復議，也可在收到本處罰決定書之日起六個月內直接向南京市中級人民法院提起訴訟。      

2016年12月30日

事件熱評：

薛濤（E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長，國家發改委財政部PPP雙庫專家）：

根據我的PPP分類，a類項目（政府監管型PPP項目）的核心之一是壟斷性質的研究和相關頂層設計，在本輪PPP運動中大家更多關注的是政府債務和運營績效，這部分不涉及財政補貼而易被忽視。

本案例敲響了警鐘，對于大量a類和混合型項目，在壟斷和公眾利益保障上的尺度和平衡，目前缺乏頂層設計和案例研究，將是未來項目鋪開后一個重大的風險。

弘鯤咨詢：

很多PPP項目（過去叫基礎設施特許經營）在某個區域范圍內就是獨一無二的公共服務提供者，很容易形成壟斷，在利益的驅動下很容易濫用市場支配地位，由此損害公眾或其他法人的合法合理利益。因此，PPP項目公司不僅要按照PPP合同運營，還要遵守國家的法律，特別是反壟斷方面的法律。不然，就很可能觸犯國家法律，最后被罰錢、壞了名聲，得不償失。

近日，國家工商局公布的江華衍水務有限公司濫用市場支配地位而被當地工商行政部門處罰，就是一個很好的案例。可供PPP投資運營商們參閱，也供各地政府監管部門借鑒。

劉飛（上海錦天城律師事務所合伙人，國家發改委財政部PPP雙庫專家）

?這是供水行業的普遍狀況吧，供水設施施工這塊兒利潤至少占到供水企業60%以上的收入，水價普遍較低又經年不漲的情況下供水企業也只能依靠這塊兒利潤，這是現實情況，也是企業和政府都心知肚明的事。估計是這家在當地弄得有點兒過狠了，引起民憤啦！不是當地水價太低就是企業心忒黑。

李飛（國家發改委財政部PPP雙庫專家）

?個人認為：供水企業在供水行業形成壟斷屬于政府通過特許經營授權的權力，無可厚非。但是額外獲得的行業周邊的壟斷是值得我們深入研究的：第一，通過文中可以看出，特許公司獲得了部分用水的審批權限，政府職能及監管出現缺位，把本該由政府進行審批的權力下放給特許公司，導致特許公司無限放大該權利，產生灰色收益；第二，此類事件不光發生在基礎設施類特許經營項目中，在行業壟斷類項目中較為普遍，特別是諸如鐵路、電力等國有企業占據絕對壟斷地位的行業。所以我們要考慮的是如何處理這類行業壟斷產生的權力周邊尋租，而不是對PPP類項目的行業壟斷進行口誅筆伐。一方盡職的政府，一份完備的協議，以及陽光透明的信息公開制度，是基礎設施PPP項目健康發展的保障！

劉曉軍（上海錦天城律師事務所高級合伙人）

?作為多年從事水行業的專業律師，冒昧點評如下：1、工商部門的處罰理由比較充分，至于處罰金額，不予評論；2、供水企業“以輔養主”現象比較普遍，在水價調整滯后的現實下，政府大多默許；3、案例中供水企業操作方式粗糙，給人口實；4、供水接入管網、二次供水設施施工由供水企業承擔，有其現實合理性，對供水水質和安全都有好處。5、建立供水輔助服務價格公示制度，給用戶選擇權更重要。6、這事扯不上公眾利益，不過是影響部分包工頭利益而已。

谷林（中國水網、中國固廢網、中國大氣網主編）：

首先聲明支持處罰決定，企業不能濫用市場支配地位。同時想補充一些其他聽到的傳聞，算是另一個側面的補充：聽過好幾家供水企業吐槽，小區供水設施改造或二次供水時，因為監管不嚴等或標準不科學，開發企業用自己的支配權引進較供水供水企業需求不符的差質量或與的管閥線相關企業或安裝施工等企業，讓供水企業后續工作苦不堪言，不僅替開發建設企業背鍋，也經常會增加額外的成本。一些供水企業濫用支配權，是否也有出于爭奪掌控供水設施權的原因？在此，政府是否可以出臺相關政策，讓供水企業可以提前介入新建或改建房產項目的供水相關工作中，以讓后續工作更順暢更節省成本？

安勇剛（北京市京都律師事務所律師）：

在具體條款適用上，上述供水企業應該同時違反了17條（4）項，限定相對人只能與其指定的經營者交易。而且隨著監管越來越規范，公用事業領域未來可能會有更多類似案例。

拋磚引玉（網友）：

此處罰PPP投資者的案例，與薛濤院長所轉工商局處罰政府供熱企業的報道對照看，才更有意義，公建公營和PPP運營商都不能濫用市場支配地位。薛院長提出的"壟斷和公眾利益保障上的尺度和平衡"是PPP研究的大課題。沒有政策上對界線(紅線)的明確規定，夸大民間投資者的"錯誤"，怕對民營進入PPP有負面影響。

啟示在于，屬于行業普遍陳規陋習的，不能獨責社會資本，反壟斷是對的，那就把公建公營的一起打才公平。從此報道延伸開去，本人堅決反對不利于對PPP和民間投資者要呵護，cocession漢語譯為"特許經營(權)"也好也不好，不好是因為"特許經營"是政府準許少數人(私人)干壞事的(郭美美之福彩、煙草食鹽專賣、天上人間...。好在字面含有保護經營人一段時間內的專營(壟斷)權，當前更重要的是，不要再發生政府單方面撤銷長春匯律特許經營權的政府失信事件，要不然民間投資者又要被這個題目嚇著了。

王旭東：

我有如下幾個觀點 一、這個問題只是行業發展問題當中的一個，爆出來也許并不是壞事。 二、大家應該站在什么角度去看？圍繞問題還是圍繞行業的健康發展？答案顯而易見！ 三、該由哪一個政府部門牽頭，站在頂層設計的角度來框頂這個行業的健康發展架構，包括但不僅限于行業定性、相關法律、業務標準等。

編輯：李姝樂