萬葉秋風里

11月7日是為立冬，是氣象學上的一個重要的分界點，北方的秋風吹起，吹黃了夏日的綠，片片落葉渲染了秋色，滄桑了流年，飄搖著蕭瑟，落地成傷。PPP也從熱鬧喧囂的上半場，步入了規(guī)范操作的下半場。在防范金融性風險的大背景下，財政部下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號9文)，要求正本清源，及時糾正PPP泛化、異化和濫用的現(xiàn)象(見拙文《如何防止PPP的泛化和異化》)，推動PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機制的本源，促進實現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標。文件的出臺，對正在實施的PPP項目或擬采用PPP模式的項目都會有較大的影響，也將對PPP參與各方都將帶來非常深遠的影響和變化，筆者擬結(jié)合自身從業(yè)經(jīng)歷，對92號后PPP市場進行分析，與大家共享，還望各位專家指正。

寒聲入寥廓

92號文的出臺，拉開了PPP項目整肅、規(guī)范的大幕，使PPP從狂飆突進中，慢下了腳步，給2014年以來燥熱的PPP市場帶來了絲絲寒意。文件從項目入庫和入庫項目清理入手，劃定了紅線，強身健體，提升PPP項目質(zhì)量。

一、嚴把入庫關(guān)，提高入庫項目的質(zhì)量

92號文對項目入庫提出了“優(yōu)先、審慎、不宜、準備、績效”五項標準，對入庫項目嚴格審查，提高入庫PPP項目的質(zhì)量，防止不合規(guī)的項目搭PPP順風車。

“優(yōu)先”是指優(yōu)先支持存量PPP項目，通過采用PPP模式盤活政府手中巨量的存量資產(chǎn)，有助于實現(xiàn)政府投資的良性循環(huán)，符合財政部、發(fā)改委的一貫政策導向，如財政部《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》(財建〔2015〕29號)中要求“堅持存量項目為主。推介項目以使用者付費項目為主，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的市政公用項目。”

“審慎”是指審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質(zhì)量，延續(xù)了今年以來一貫的政策導向，如史部長在《在進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話》中提出，要防止政府支出責任的固化，要守住“底線”，嚴禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費的項目。

“不宜“是指不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的非公共項目不適宜采用PPP模式，文件對于商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目、BT項目設(shè)置了入庫紅線，此條規(guī)定將有效地減少搭便車的PPP項目，如某些地區(qū)的打著會議中心的旗號，其實是酒店項目、園區(qū)搭配商業(yè)項目開發(fā)項目等帶來非常大的影響。

“準備”是指PPP項目前期工作要準備到位，對PPP庫實行項目儲備清單和項目管理庫，對項目前期的準備工作提出了更為細致的要求，如必須履行立項審批手續(xù);存量項目涉及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的要履行國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù);項目必須通過物有所值評價和財政承受能力論證。

“績效”是指項目產(chǎn)出必須與績效相掛鉤，政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)要求連續(xù)、平滑支付，不允許某一時點激增，付費與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不得低于30%，對項目的回報模式設(shè)計提出了明確的要求。

二、對入庫項目要進行清理，確保入庫項目規(guī)范運作

92號文為已入庫項目劃出了“論證、進展、規(guī)范、舉債、公開”五道“紅線”，要求省級財政部門對入庫項目進行清理甄別，限期整改完成，確保入庫項目的質(zhì)量。

“論證”是指進入采購階段的入庫項目必須完成物有所值和財政承受能力論證(在21號文頒發(fā)前未進行財政承受能力論證的項目(2015年4月7日前)和167號文頒發(fā)前(2015年12月18日前)未進行物有所值評價的項目是例外)，強化了10%的財政承受能力論證高壓線，不得觸碰。

“進展”是指對入庫項目建立了能進能出的機制，入庫一年的項目，如沒有進展，將被清退出庫，此條紅線將對僵尸PPP項目形成倒逼機制，要求項目入庫后，必須及時開展后續(xù)工作，否則退庫風險非常大。

“規(guī)范”是要求PPP項目全壽命周期都要規(guī)范運作，文件提出對PPP項目全過程強監(jiān)管，對PPP運作中的亂象進行整肅，不規(guī)范操作將會退庫，如文件中提出的幾種不規(guī)范的類型。

“未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的;

采用BT方式實施的;

采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與的;這一條將來如何認定，將會有一定難度，比如某地總投資70億元的管廊項目，在資格預審時要求社會資本注冊資金達180億元，是否是歧視性條款，此類項目是否會強制退庫，如果退庫，后續(xù)合同將如何延續(xù)，需要政策進一步明確，出臺相關(guān)的配套文件。

“未按合同約定落實項目債權(quán)融資的;違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的。”將要求退庫，這一條將對目前PPP項目帶來非常嚴重的影響，如目前央企大部分PPP項目采用表外融資，資本金采用債務(wù)性資金或是引入財務(wù)投資人，此類項目是否也要退庫。

“舉債”是指PPP不規(guī)范運作，包括政府兜底、固定回報、擔保或其他違法違規(guī)舉債擔保行為的，將會被退庫。

“公開”是指入庫項目應根據(jù)《政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》 的有關(guān)規(guī)定及時公開信息，“入庫之后一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的。”將會被退庫。

冬后春將至

對PPP項目加強監(jiān)管，對PPP市場帶來深遠的影響，短期內(nèi)可能會出現(xiàn)入庫數(shù)量減少，甚至出現(xiàn)大量項目退庫的現(xiàn)象，但從長久來看，通過嚴格監(jiān)管，優(yōu)勝劣汰，去偽存真，更有利于PPP市場健康發(fā)展，迎來春天。

一、政府方

對政府方而言，文件要求PPP項目嚴格限制在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，對入庫項目審核將日趨嚴格，政府應積極轉(zhuǎn)換思路，適應PPP市場的新變化及新的運作及監(jiān)管機制。

1.項目庫能進能出，有利于PPP項目規(guī)范操作

編輯：劉影