劉世堅：生態環境領域PPP模式如何破局？

時間：2018-06-05 09:05

來源：中國水網

作者：劉世堅

綜上所述，生態環境PPP模式的破局方法呼之欲出。概括而言，首先需要量體裁衣，為此類項目構建一套符合中國國情及PPP立法方向的理論體系，為后續政策制定與執行打開方便之門。其次需要做好頂層設計，解決法律沖突、部際及區域協調、政策出口等PPP模式的共性問題。再次，需要為具體項目的落地打造可復制、可推廣的示范性樣本。

從政策制定和項目實操兩個方面入手，生態環境領域適用PPP模式的破局之法還需考慮如下幾方面因素。

第一，所有相關政策(限制或禁止性的除外)都應該遵循“三可”原則，圍繞“投資人可融資、財政可承受、項目可持續”這條主線來加以制定，三者缺一不可。凡是有利于這三個方面的政策，都值得努力爭取，反之則應盡量規避。

就“投資人可融資”而言，應從政策層面為生態環境PPP項目提供強增信，包括預算優先、入庫優先、提供創新與容錯空間(如適當允許商業項目捆綁、逐步建立受益者負擔機制)等，都是可以考慮采取的措施。

就“財政可承受”而言，建議考慮采取以下方式以最大限度地減輕地方財政壓力，努力達成控債與發展的雙重目標：

(1)特別加強政策及部門協同，識別和匯總可為生態環境項目所用的優惠政策和扶持資金，包括環保、住建、農業、林業、文旅、民政、金融等領域;

(2)以優先參與區域內項目總體策劃、投資和融資為條件，廣泛吸納產業及財務投資人共同籌建生態環境PPP引導基金。

(3)盡快搭建“誰受益、誰投資”的基礎設施及公共服務投融資理論體系，提倡和推行受益者負擔機制，并與資源環境價格機制的完善相互結合，互為補充，將此作為生態環境投資、融資、建設和運營的長期主要抓手，

就“項目可持續”而言，需著重考慮對地方政府(特別是換屆后的政府)履約能力和意愿的強化。這一方面需要在PPP合同層面建立合理的風險分擔機制，盡可能地讓合作雙方各得其所，同時還要確保任何一方的違約成本遠高于守約成本。另一方面則關系到對項目產出的考核。于項目公司而言是績效考核，于政府而言則是政績考核，必須要有實實在在的“緊箍咒”才行。

第二，所有生態環境項目實踐應逐步打破固有思維，跳出拉長版BT的怪圈，因時、因地、因項目制宜，從“多規融合”入手，借力外腦，做好PPP項目的前期策劃，為前述“三可”原則創造落地條件。具體來說，

1、從中央層面推動“多規合一”，吸納環保部門實質性參與國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃及土地利用規劃的制定與修改，逐漸消解長期以來環保與發展之間的矛盾與沖突。

2、由生態環境及PPP主管部門發力，制定指導性意見，鼓勵地方政府強化生態環境PPP項目的制度建設和組織建設，并視情況給予前期工作經費支持。

(1) 由市(區、縣)政府牽頭制定深化生態環境項目投融資機制創新機制改革、加快生態環境治理的總體意見，大力倡導并推動全市(區、縣)范圍內的體系性立法，并為之創造各方面的條件。

(2) 優化部門分工與協調。由市(區、縣)政府或其指定機構牽頭，加強統籌，分工協作，督促環保、規劃、住建、發改、財政、國土、農業、林業、稅務、招商等部門協調制定與生態環境保護有關的規劃、土地儲備及開發利用、資金籌措與平衡、項目投融資、建設及運營管理等系列規定，實現多規融合、相互呼應、總體協調、梯次推進。

3、在合法合規的前提下，積極吸納專業咨詢機構、潛在社會資本和金融機構的意見，加強生態環境PPP項目的前期策劃，為項目實施的決策做參考，并推行規劃、可研和PPP實施方案相互呼應的“三位一體”的PPP咨詢服務標準，以利于“三可”原則的貫徹和落實。

4、推動在市(區縣)政府層面設立專門機構，對與生態環境保護相關的政策性資金、專項債、綠色債券、項目收益債、資產證券化等領域進行專項研究和對接，根據政策要求開展工作，創造條件，積極爭取，用好用足國家及地方在生態環境及其衍生領域的優惠政策。

5、對于在相關理論研究、制度設計、投融資管理和項目實踐當中遇到的合規風險、模式風險、投融資風險、運營風險及其衍生問題，需要及時加以總結與提煉，通過積極、高效的制度創新和實務創新帶來成果，創造合規話語權，抵消相關風險。在這方面，近年來國內較為流行的產城融合模式值得借鑒。

PPP模式作為舶來品，它與現行法律法規及政策體系之間的矛盾與沖突是與生俱來的，磨合不易。生態環境PPP項目因其自身特性所限，更是難以擺脫對傳統投融資路徑的依賴，而且政策法規的“紅線”環繞，舉步維艱，此為破局之難。但是改革與創新從來如此，為了保障控風險與促發展這一雙重目標的實現，PPP從業者們往往需要在紅線邊緣游走，走得多了，形成倒逼效應，“紅線”以內的空間自然也就大了，層次也會更加豐富。生態環境保護項目既有頂層加持之利，又有PPP模式可為載體，破局正逢其時。

編輯：汪茵

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