2017年年末，《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》》(財辦金〔2017〕92號)及《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》(國資發(fā)財管〔2017〕192號)等系列政策文件出臺，業(yè)界解讀認(rèn)為PPP進(jìn)入從起飛轉(zhuǎn)向平飛的新階段。PPP運(yùn)營受到高度關(guān)注。

近日網(wǎng)傳湖南省財政廳發(fā)文《關(guān)于實施PPP和政府購買服務(wù)負(fù)面清單管理的通知》(湘財債管〔2018〕7號)(信息來源請點擊：湖南實施PPP負(fù)面清單：僅涉及工程建設(shè)無現(xiàn)金流的不得采用PPP模式)。根據(jù)該報道所附文件圖片，該省PPP負(fù)面清單規(guī)定如下：

PPP模式應(yīng)當(dāng)用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，對政府參與的污水處理和垃圾處理項目全面實施PPP模式。

下列情形不得運(yùn)用PPP模式：

1、 不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等;

2、 因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的;

3、 僅涉及工程建設(shè)而無實際運(yùn)營內(nèi)容、無現(xiàn)金流，完全由政府付費的，如市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、廣場、綠化(風(fēng)光)帶等工程建設(shè);

4、 采用建設(shè)-移交(BT)方式實施的;

5、 政府方回購社會資本投資本金、向社會資本承諾固定收益的。

圖片來源：PPP頭條

PPP負(fù)面清單第三條“僅涉及工程建設(shè)而無實際運(yùn)營內(nèi)容、無現(xiàn)金流，完全由政府付費的”尤其為業(yè)界所重視，對其解讀也有不同的聲音。比如，有多位專家呼吁此類政策出臺應(yīng)慎重，需要考慮對已有項目的影響和解決辦法，更要正視地方各類建設(shè)及扶貧等任務(wù)繁重、地方債等其他渠道有限的現(xiàn)實。

E20環(huán)境平臺始終強(qiáng)調(diào)PPP的運(yùn)營屬性。E20研究院執(zhí)行院長薛濤對PPP負(fù)面清單點評認(rèn)為，一方面，真正運(yùn)營項目即便是純政府付費也沒問題，比如環(huán)境監(jiān)測PPP、環(huán)衛(wèi)PPP、垃圾焚燒PPP項目等，核心是有真正的運(yùn)營;另一方面，純政府付費中沒有運(yùn)營，但有維護(hù)的PFI類就能“搭便車”算為運(yùn)營?其實關(guān)鍵在于維護(hù)是否有難度、績效壓力是否足夠，比如黑臭水體可能最終還能過關(guān)，但人民廣場、市政道路綠化景觀就很難符合標(biāo)準(zhǔn)。

早在《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)出臺時，薛濤就解讀指出其最大亮點在于關(guān)閉BT通道，突出運(yùn)營和績效，避免墊資型、工程化環(huán)保治理痼疾，對推進(jìn)環(huán)境績效合同服務(wù)落地和E20產(chǎn)業(yè)地圖中I方陣之環(huán)境一級開發(fā)商最終形成意義重大。

2016年，E20發(fā)布E20市政環(huán)保PPP分類格局圖，將PPP分為政府監(jiān)管型特許經(jīng)營領(lǐng)域、政府購買服務(wù)型特許經(jīng)營領(lǐng)域、非特許經(jīng)營的政府購買型PPP(PFI)、不含融資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的非PPP的政府購買服務(wù)四類。曾對PPP的可維護(hù)性、可運(yùn)營性進(jìn)行分析論述。其中，PFI類政府付費的C類項目容易帶來類BT拉長版的傾向，但是對于黑臭水體這類項目，存在區(qū)域環(huán)境技術(shù)集成的必要性和運(yùn)營績效壓力，可以通過強(qiáng)化可用性付費和運(yùn)營績效的捆綁以實現(xiàn)長期運(yùn)營績效的剛性化，使專業(yè)水務(wù)運(yùn)營公司的核心能力得以發(fā)揮，做到“專業(yè)的人做專業(yè)的事情”，最終實現(xiàn)物有所值(詳情請點擊：薛濤：環(huán)保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局)。

20市政環(huán)保PPP分類格局圖

對于真運(yùn)營的強(qiáng)調(diào)，也是對專業(yè)領(lǐng)域社會資本提供公平競爭環(huán)境的必然。在環(huán)保領(lǐng)域尤為如此。在中國國情下，對各企業(yè)平等而待，無論民企、外企還是國企，要避免設(shè)置歧視性招標(biāo)條件。在PPP考核付費體系中，必須把環(huán)境績效嚴(yán)格捆綁在整個運(yùn)營期的回報中，從而避免任何一類企業(yè)有通過工程利潤提前實現(xiàn)短期套利的機(jī)會，最終造成績效迷失和實際上的投資浪費。“不在于哪類企業(yè)獲利與否，關(guān)鍵還是環(huán)境治理效果。”(詳情請點擊：環(huán)保PPP遭建筑商掃貨，給環(huán)境“治病”只是有錢就行?)

2018年1月，E20研究院分析指出，PPP“真運(yùn)營”既包括A類、B類和D類典型的運(yùn)營，也包括C類非以量計價的政府付費類項目具有約束性的運(yùn)營或“準(zhǔn)經(jīng)營”。其中，后者的“真運(yùn)營”可以分為三個層面：一是運(yùn)營有難度，即政府自身做不到或者很難達(dá)成良好績效，避免簡單維護(hù)即為績效的PPP項目;二是運(yùn)營強(qiáng)約束，本身具有很強(qiáng)的約束性，其績效是真實、專業(yè)且真正影響付費，避免非專業(yè)社會資本也可以隨便進(jìn)入、甚至“劣幣逐良幣”;三是運(yùn)營長期性，不是短期達(dá)成、而是長期有效，績效是長期考核的，必須是在十年以上的合作期內(nèi)均有約束性(詳情請點擊：【獨家】E20研究院 薛濤、湯明旺：PPP規(guī)范時代，做真運(yùn)營、做實績效是核心)。

2018年3月31日，是各地根據(jù)92號文要求完成項目管理庫集中清理工作的時間節(jié)點。目前，已有地方少數(shù)PPP項目被清理出庫，而入庫審核明顯趨嚴(yán)，政府付費類更是在有些地方屬于“從嚴(yán)從緊控制”的領(lǐng)域。理解什么是“真運(yùn)營”，是順利推進(jìn)PPP的基礎(chǔ)。負(fù)面與正面，不在于付費機(jī)制，而應(yīng)回歸“運(yùn)營”，并最終體現(xiàn)在PPP帶來的公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提升上。從湖南省的文件我們可以看到，簡單的沒有長期績效壓力的維護(hù)類項目很難歸于“運(yùn)營”屬性，已被該省列入負(fù)面清單，而黑臭水體等有長期績效壓力有專業(yè)維護(hù)需求的PFI項目的合法合規(guī)性仍需等待進(jìn)一步確認(rèn)。E20研究院呼吁各有關(guān)方面對純政府付費中的一般性的運(yùn)營項目和PFI項目進(jìn)行區(qū)分，且在PFI項目中對存在長期績效壓力和維護(hù)難度的項目予以確認(rèn)其采用PPP模式的合理合規(guī)性，以利PPP的工具能夠真正用好。

編輯：趙凡