摘要：當前海綿城市建設在資金、技術、管理等層面存在較大障礙，PPP模式作為基礎設施建設、公共服務供給的重要方式之一，為解決海綿城市建設困境提供了可能。文章從海綿城市項目的特點與建設難點入手，結合PPP模式的優勢與應用現狀，指出利用PPP機制推動海綿城市建設存在著廣闊的應用前景與公私合作關系中亟待解決的困局，并給出相關對策建議。

近年來國內許多大中型城市屢遭暴雨內澇災害，城市“看海”窘況頻現。城市水資源短缺和水安全問題等城市水生態危機也成為社會各界關注的熱點。海綿城市的理念因此應運而生，中央與地方也紛紛出臺相關指導意見推動海綿城市建設項目落地與運行。PPP模式作為由財政部和發改委等爭相推動的重大地方政府公共服務改革措施，在交通、水利、環保、市政工程等領域的推廣與應用已初見成效，顯示了其在吸引資金、引進技術、全生命周期管理等方面的巨大優勢。未來海綿城市建設任重而道遠，PPP模式已成為海綿城市建設的一個重要途徑，對其應用機制的探討有助于進一步明晰兩者矛盾關系并選擇合理的建設路徑。

本文將在立足于海綿城市建設特點及要求的基礎上，進一步分析引入PPP模式后政府與社會資本應重點協調的關系，對于提高海綿城市建設效率，保障其發展運行的可持續性具有一定的現實意義。

1 PPP在海綿城市建設中具有廣闊的應用前景

中國從20世紀90年代開始就在基礎設施建設運營領域嘗試運用PPP模式，用于解決公共基礎設施的投資需求增長和財政投入不足的矛盾，以提高公共服務水平和資源利用效率。盡管這種模式在實際運行的過程中暴露了不少問題，但其也為完善城市基礎設施建設發揮了重要作用，尤其是在推進新型城鎮化進程的關鍵時期，從優化政府的公共管理職能，發揮市場在資源配置中起決定性作用的目標考慮，PPP模式將在公共服務供給方面大有可為。海綿城市相比于一般的城市基礎設施建設項目更為復雜，傳統的以政府為主導的基礎設施建設模式很難滿足其建設要求，借助社會的力量，發揮市場的優勢，有利于解決當前海綿城市建設面臨的主要困難。PPP模式與海綿城市建設有著諸多的契合點，其在海綿城市建設中有著廣闊的應用前景(圖1)。

圖1 海綿城市與PPP模式的交叉與互補

1.1 海綿城市建設的特點和要求

1.1.1 多屬性目標

海綿城市建設不僅限于對城市中某一水域的周邊生態環境簡單修復或對某一片區地下管網設施的改造升級，其兼具強外部性與目標多屬性的特征。宏觀層面上，海綿城市強調對于整個城市生態氣候的改造，從源頭到末端進行層層治理，做到水安全、水環境、水生態同步改善，最終目標是達到城市發展的可持續性，實現人、自然、社會三者的和諧;中觀層面上，即在低影響開發理念的引領下，通過生物或工程措施做到“滲、蓄、滯、凈、用、排”，實現城市自然水循環;微觀層面上，涉及河道改造、流域整治、中水回用、景觀升級等方面新的建設目標需求。多屬性的目標無疑突出了海綿城市建設的系統性、復雜性，因此海綿城市建設必須以良好的城市規劃為基礎作出分層設計，又要注重內部各模塊的銜接與協調，避免建設陷入碎片化的境地。

1.1.2 多主體參與

目標的多屬性一定程度上決定了參與主體的多元性，海綿城市建設的各項目標分別指向政府不同的部門，從而構成了多元參與者的復雜網絡關系。從涉及部門與領域來看，考慮到政府職能和責任，海綿城市需要水利、市政、園林等眾多部門的共同參與，其建設與管理需要跨部門的合作而不是某個部門的單一行為，是多環節緊密咬合的鏈條，這亟須各相關部門緊密協作、合力共治，實現更徹底的資源共享，告別“條塊分割”機制的掣肘。此外，企業、公眾等社會主體的重要作用同樣不可忽視。如何將各管理主體、各相關部門以及其他利益相關者聯系起來，做到統籌協調，并合理處理好各方目標、利益、風險等問題將成為海綿城市建設推行與落實的關鍵點。

1.1.3 多角度支持

海綿城市雖不是新興事物，其相關理念與實踐已經在世界范圍內逐漸鋪開，并積累了一定的建設經驗。就國內而言，從2012年“海綿城市”概念首次提出至近年來開展試點，各項建設還處于摸索階段，需要各角度的支持以助力海綿城市建設。一是龐大的資金支持，根據住房城鄉建設部的統計數據，海綿城市建設投資約為每平方公里1億～1.5億元，中央財政補助僅僅是推動海綿城市建設的起點與催化劑，更多的還需要利用多種渠道資金完成。二是海綿城市的特性要求社會與市場的廣泛參與，在當前理論與實踐還相對不成熟的情況下，需要完善政府規制以提供基礎性的保障。此外，技術支持、配套法規措施等也需同步跟進。

1.2 PPP模式驅動海綿城市建設的多維共力

1.2.1 智力支持

與海綿城市建設相比，PPP本身就涉及多個部門和復雜的社會資本參與，并通過正式協議約束建立起一種長期合作關系，這與海綿城市在參與主體、涉及領域、實行周期等方面具有高度一致性。伙伴關系、利益共享、風險共擔是PPP模式的突出特點，各參與主體雖然在終極目標上可能存在差異，但通過合理的合同設計，能夠將各方利益捆綁在一起，使各方實現目標的途徑變的一致，即最終都是通過項目的實施實現各自利益。再通過設立相應機制，各方根據自身優勢承擔不同的風險，且將風險與收益掛鉤，保障項目建設與運營的穩定性。此外，海綿城市建設需要復合型的人才和多學科合作的團隊作為技術支撐。公共部門在技術應用、人才培養、專業化管理方面存在明顯的劣勢，通過引用PPP機制可以吸引在海綿城市建設方面有能力、有經驗的國內外企業參與到項目建設中來。一方面政府可以從自己不擅長的職能中退出，把重心放在行政協調、政策支持、質量和安全監督上來，從而改進公共服務質量[6];另一方面能夠激發市場活力，促進資源利用效率的提升。

編輯：王媛媛