點評

“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制”是對92號文的延續，但“完全”兩字可能意味著更高要求。績效考核必然成為下一步PPP的熱點。對于運營類項目，價格競爭和邊界績效原本就是多年來驗證的基本合理的通適方法，對投資建設運營成本的考核方式可能會損害原有健康的風險分類和激勵相容機制，值得關注，正如E20在去年年底固廢論壇所提示的，要警惕PPP規范中對PFI的補丁模式反而對傳統特許經營模式中一些順暢和良好的機制的誤傷。

在環保大部分領域，尤其是污水處理、垃圾處理這類傳統的以保底量及達標排放為基礎的付費模式項目，可以理解為100%。但當前一些審計署和其他單位對此有些誤解，績效考核的范圍延伸到了這類項目的建設成本等方面，這些都是錯誤的做法。此外，E20之前多次呼吁，用財承限制污水垃圾PPP不合理，更不能將其與PFI所涉及的純政府付費類型混為一談，也與財政部污水垃圾全面PPP的文件沖突，本文件對此做了例外，值得點贊。

但在污水、垃圾項目中，需要思考的是，垃圾是否包含環衛項目及餐廚項目?其他垃圾處理的補助呢(如大件垃圾、裝修垃圾、垃圾分類等)?如果環衛不在范圍內，對現在的環衛PPP大潮肯定產生影響。考慮到環衛的財政列支一直是地方政府長期存在的優先安排，這部分轉為市場化支出并不會帶來負債風險，建議納入文中“垃圾”的定義范圍。污水領域按照文件理解，結合發改委綠色價格機制的規定，管網應該會屬于純政府付費范疇被限制，水環境更是如此。

績效考核的趨嚴，庫的背書責任的退出，對于PFI項目的運行可能會產生進一步的約束。由于無法以量計價、難以在項目邊界以量及其對應的質進行考核等特點，導致這些項目的模式優化相對復雜。本文發出后，PFI項目的空間被進一步擠占和壓縮。財承空間被限制、PPP項目庫的變動，會使金融機構對該類非運營類項目更加謹慎。

此外，村鎮治理項目以前多數依賴純政府付費，在趨嚴的政策環境下，這種模式推進難度提高，也無法達到村鎮治理全面市場化的要求。在此情況下，該領域，需要社會資本在村鎮供排水等方面具有很強的專業能力，使其成為可行性缺口補貼項目類型，因而村鎮供排水格局或將呈現新的業態。

10%的使用者付費下限規定，又是一條10%的紅線。這對熱衷捆綁打包的操作進行了規范，避免為了把純政府付費包裝成可行性缺口補貼項目來規避5%限制，而把不相干的項目打捆的“拉郎配”行為。之前E20曾批評過類似現象，具體可參見后附的文章，本文對此有了充分的預防措施。而對于什么是合適的使用者付費，E20研究院曾對何為“運營”時有過定性和定量的分析，可以參考。為避免觸及這一10%下限，不應人為隨意打包捆綁，而需從項目本身挖掘經營性，或通過EOD等方式整合價值外溢、資源升值的角度設計使用者付費/經營性收入。這可能是環境領域PPP項目下一步的重點。

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三、加強項目規范管理

各級財政部門要將規范運作放在首位，嚴格按照要求實施規范的PPP項目，不得出現以下行為：

(一)存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設運營風險的。

(二)本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經營活動構成實質性影響的國有企業作為社會資本參與本級PPP項目的。社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任，或政府支出事項與項目產出績效脫鉤的。

(三)未經法定程序選擇社會資本方的。未按規定通過物有所值評價、財政承受能力論證或規避財政承受能力10%紅線，自行以PPP名義實施的。

(四)以債務性資金充當項目資本金，虛假出資或出資不實的。

(五)未按規定及時充分披露項目信息或披露虛假項目信息，嚴重影響行使公眾知情權和社會監督權的。

對于存在本條(一)項情形，已入庫項目應當予以清退，項目形成的財政支出責任，應當認定為地方政府隱性債務，依法依規提請有關部門對相關單位及個人予以嚴肅問責。

對于存在本條(二)至(五)項情形的，應在限期內進行整改。無法整改或逾期整改不到位的，已入庫項目應當予以清退，涉及增加地方政府隱性債務的，依法依規提請有關部門予以問責和妥善處置。

點評

條款(二)使得融資平臺公司做社會資本方繼續受限。這對于平臺公司以假PPP來融資進行了禁止，是一個重要的要求。一些地方平臺面臨轉型，不能從融資平臺變成變相壟斷平臺。

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四、營造規范發展的良好環境

各級財政部門要會同有關部門，多措并舉，加強規范管理和分類指導，對重點領域、重點項目加大政策支持力度。

(一)鼓勵民資和外資參與。加大對民營企業、外資企業參與PPP項目的支持力度，向民營企業推介政府信用良好、項目收益穩定的優質項目，并在同等條件下對民營企業參與項目給予優先支持。中央財政公共服務領域相關專項轉移支付資金優先支持符合條件的民營企業參與的PPP項目。研究完善中國PPP基金績效考核辦法，將投資民營企業參與項目作為重要考核指標，引導中國PPP基金加大支持力度。各地在開展PPP項目時，不得對外資企業、中資境外分支機構參與設置歧視性條款或附加條件。提倡優質優價采購，應當根據采購項目需求特點，合理選擇采購方式，進一步加強采購需求和履約驗收管理，提高采購質量。

編輯：徐冰冰