5、《財(cái)政部關(guān)于下達(dá)2019年度水污染防治資金預(yù)算的通知》(財(cái)資環(huán)〔2019〕7號(hào))，2019年7月8日發(fā)布。

長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)資金實(shí)行“先預(yù)撥、后清算”的辦法...政策范圍內(nèi)省份要統(tǒng)籌謀劃長江流域治理與保護(hù)，多渠道籌集資金，扎實(shí)推動(dòng)相關(guān)工作，確保如期完成《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》和《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》確定的治理任務(wù)，加快推進(jìn)形成長江大保護(hù)格局。

2019年流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制獎(jiǎng)勵(lì)納入本專項(xiàng)資金安排。

——如期完成治理任務(wù)的壓力不小，多方加持和背書的力度、深度和廣度可期。視具體情況不同，各類投融資主體和各種投融資模式都有機(jī)會(huì)，合法合規(guī)、融資到位和項(xiàng)目落地是最重要的衡量標(biāo)尺。

從地方政府的反應(yīng)來看，湖北應(yīng)該是啟動(dòng)較早的省市之一，對(duì)包括上述文件在內(nèi)的中央政策頗有呼應(yīng)。其他沿江省份從去年開始也都紛紛采取行動(dòng)，此處不贅。

二、環(huán)保類項(xiàng)目的主要特點(diǎn)

從投融資的視角來看，環(huán)保類項(xiàng)目的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、項(xiàng)目適用范圍和發(fā)展方向

既涵蓋傳統(tǒng)的市政環(huán)保項(xiàng)目，也包括與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的綜合治理類項(xiàng)目，如流域治理、河道整治、土壤修復(fù)、空氣監(jiān)測(cè)和治理、農(nóng)村環(huán)境治理等。以近幾年的政策、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)環(huán)境及其演化趨勢(shì)看，生態(tài)環(huán)境綜合治理類項(xiàng)目在一定程度上代表著中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，可以視之為新興環(huán)保項(xiàng)目，發(fā)展?jié)摿屯顿Y需求巨大，投資、融資和運(yùn)營的難度也相當(dāng)之高，應(yīng)屬長江大保護(hù)領(lǐng)域的主要攻堅(jiān)陣地。

2、項(xiàng)目的公益屬性和必要的外部支持

環(huán)保項(xiàng)目的公益性或準(zhǔn)公益性顯著，項(xiàng)目產(chǎn)出的受益群體不固定，而且相對(duì)抽象，不易界定并引為向其收取費(fèi)用或?qū)で笱a(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。相應(yīng)的，項(xiàng)目的直接收益無法覆蓋自身成本，屬于典型的公共服務(wù)類項(xiàng)目，需要有強(qiáng)大、持續(xù)和穩(wěn)定的外部支持，特別是政府的支持與背書，否則難以為繼。

“兩山論”可以視為此類項(xiàng)目的最新緣起，也給予其強(qiáng)力背書。在2018年5月舉行的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“要提高環(huán)境治理水平。要充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，采取多種方式支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目”，直接為環(huán)保項(xiàng)目投融資點(diǎn)題。

3、項(xiàng)目界面和協(xié)同要求

新興的環(huán)保類項(xiàng)目需要控制和治理的點(diǎn)源往往處于分散狀態(tài)，不能簡(jiǎn)單遵循單體項(xiàng)目的慣例，采取“由點(diǎn)及面”的處理方式，而通常需要點(diǎn)、線、面三者協(xié)同進(jìn)行，項(xiàng)目的開放性、綜合性、復(fù)雜性和長期性都不容低估，長江大保護(hù)項(xiàng)目尤甚。在這一領(lǐng)域內(nèi)，“一刀切”和“一錘子買賣”的思路和做法行不通，過去幾年大行其道的名“PPP”實(shí)“工程承包”的模式也已逐漸式微，合規(guī)層面障礙重重，金融機(jī)構(gòu)基本上不再買賬，相關(guān)參與各方都需要做好打持久戰(zhàn)和運(yùn)營戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

4、項(xiàng)目收益來源單一且缺乏可持續(xù)性

如前所述，環(huán)保類項(xiàng)目的公益屬性很強(qiáng)，商業(yè)屬性偏弱。盡管項(xiàng)目的前期投入和運(yùn)維成本不低，有的本來就是資金和技術(shù)密集型，但項(xiàng)目能夠形成的可變現(xiàn)的固定資產(chǎn)卻十分有限，項(xiàng)目運(yùn)營所能帶來的經(jīng)營性收入很少，更多體現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境改善之后所產(chǎn)生的外部性效應(yīng)。如何實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)的內(nèi)部化，合理取得溢價(jià)回收，保障項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)作，而非片面依賴地方政府一年一度的預(yù)算安排，是此類項(xiàng)目必須面對(duì)的核心問題。“長江大保護(hù)”的相關(guān)政策文件中反復(fù)提到的“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，其實(shí)正是溢價(jià)回收機(jī)制的表現(xiàn)形式之一，也是為環(huán)保類項(xiàng)目收益合理開源的關(guān)鍵舉措。不過在暫時(shí)沒有高位階法律保駕護(hù)航的情況下，此類機(jī)制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行一方面需要解決好央地、部際及區(qū)域之間的協(xié)調(diào)問題，另一方面更需要將其融入具體的項(xiàng)目投融資模式及實(shí)施路徑當(dāng)中，服務(wù)于各方共識(shí)及利益平衡，否則也非長久之計(jì)。

5、項(xiàng)目可行性和投融資路徑選擇

環(huán)保類項(xiàng)目涉及面廣，資金需求大，且周期較長，社會(huì)效益較好而經(jīng)濟(jì)收益偏低，在項(xiàng)目可行性方面對(duì)任何地方政府、投資人或金融機(jī)構(gòu)而言都是極大的挑戰(zhàn)。取道特許經(jīng)營、PPP、ABO或其他接地氣的投融資模式，從資金、技術(shù)和管理等方面向戰(zhàn)略或財(cái)務(wù)投資人借力，是政府直接投資或平臺(tái)公司投資的傳統(tǒng)路徑之外的較為現(xiàn)實(shí)的選擇。對(duì)此，“長江大保護(hù)“的系列政策文件中多有著墨，反映出決策層較為明確且一貫的思路。

三、環(huán)保類項(xiàng)目投融資模式的困局

在我國當(dāng)前的政策法律框架之下，環(huán)保項(xiàng)目投融資面臨較為明顯的困境。

其一，政策導(dǎo)向高大上，但缺乏官方認(rèn)可的主流理論加持，政策與市場(chǎng)之間存在較為明顯的脫節(jié)。

與絕大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相似，我國的環(huán)保類項(xiàng)目始終徘徊于政府直接投資、平臺(tái)公司投資等傳統(tǒng)投融資路徑，以“或取或付”(Take or Pay)、最低需求保障機(jī)制為代表的創(chuàng)新亦無法照搬到大量新型的環(huán)保類項(xiàng)目之中，而在政府付費(fèi)或補(bǔ)貼的資金來源拓展層面則一直缺乏有效突破，在PPP之后暫時(shí)還未找到可用于制度性改革或創(chuàng)新依據(jù)的主流理論，一些過渡性的安排(如此前業(yè)內(nèi)熱議的“F+EPC”)難以獲得政策端和市場(chǎng)端的雙重認(rèn)可，相關(guān)政策環(huán)境具有比較強(qiáng)的不可預(yù)期性。舉例而言，即便是對(duì)“或取或付”這樣一些通過多年努力達(dá)成的基本共識(shí)，目前也開始受到新的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑，將水務(wù)項(xiàng)目中的“基本水量”定性為固定回報(bào)的聲音時(shí)高時(shí)低，不絕于耳。

其二，政策目標(biāo)簡(jiǎn)單明了，但是牽涉范圍偏大，戰(zhàn)線偏長，社會(huì)公共利益保障與各方利益訴求之間的平衡不易。

環(huán)保類項(xiàng)目的公益屬性強(qiáng)，目標(biāo)明確，但牽涉的范圍大，戰(zhàn)線長，對(duì)于部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、政策協(xié)同和利益協(xié)同的要求很高，各方利益訴求之間，及其與社會(huì)公共利益保障之間的平衡難以把握，綜合治理類項(xiàng)目尤其如此。加之包括特許經(jīng)營、PPP在內(nèi)的投融資模式本身固有的與我國現(xiàn)行法律法規(guī)之間的沖突，使得此類項(xiàng)目推進(jìn)起來缺乏有效的辦法和路徑。

編輯：趙凡