在清華大學(xué)和中國水網(wǎng)主辦的2008城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，清華大學(xué)常務(wù)副校長陳吉寧發(fā)表重要講話，對中國水業(yè)改革的歷程和存在的問題做了深入的分析。以下內(nèi)容根據(jù)其發(fā)言整理（未經(jīng)本人審核）。

城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇已經(jīng)五年了，這五年的發(fā)展也是中國水業(yè)改革發(fā)展歷程最快的五年。五年前中國市場化改革大背景是什么樣，我們要回顧一下；這五年的主要進(jìn)程是什么，到底今天中國水業(yè)市場是一個什么狀態(tài)，還有哪些問題？我們怎么認(rèn)識今天中國水業(yè)市場現(xiàn)在這種形態(tài)？這些問題我們需要思考。

中國水業(yè)市場改革的幾個大背景

從國際背景上看，我國的市場改革跟國際上的水業(yè)市場改革相一致，稍晚一些，但是這個過程是保持一致的。

大概在20世紀(jì)80到90年代，是一個全球性的水業(yè)市場改革的高峰期，推動這個高峰期的其中一個重要因素，是由于聯(lián)合國提出千年目標(biāo)，千年目標(biāo)為水業(yè)市場私有制或者是為水業(yè)市場私人企業(yè)的進(jìn)入，提供了一種非常好的道義上的支持，帶動了整個行業(yè)的發(fā)展。但是到了最近的五年，大家又看到了另外一種趨勢，水業(yè)市場改革在各個國家都受到各種各樣的議論，出現(xiàn)了一個比較強(qiáng)勁的國際性的反PPP的運(yùn)動。比如說在南美，在美國，美國現(xiàn)在很多城市在市場化的時候要求做全市公民的公決，通過了政府才能簽訂合同，它有一個非常強(qiáng)大的各種各樣的非政府組織，反對這樣PPP的運(yùn)轉(zhuǎn)。

從政治背景上看，最近五年也恰好是中國市場經(jīng)濟(jì)改革全面推進(jìn)的時期；水業(yè)市場改革跟中國市政公共事業(yè)的改革是相一致的，要保持一定的步伐。另外一個從金融背景上看，由于國家目前對地方的稅收和財(cái)務(wù)的管理安排方式，城市政府現(xiàn)在普遍缺乏比較好的融資手段，城市沒有錢來進(jìn)行市政公共事業(yè)行業(yè)的發(fā)展，所以對水業(yè)的發(fā)展本身也提出了一個資金需要的內(nèi)在要求。從產(chǎn)業(yè)背景上看，由于產(chǎn)業(yè)長期處于政府壟斷和體制的限制條件，我們比較坦誠地說，水業(yè)的管理是相對落后的：效率比較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較不合理，整個產(chǎn)業(yè)規(guī)模過小，很難保證在外資進(jìn)來之后，本土企業(yè)能夠有好的競爭力。

另外，從國家環(huán)保背景看，全球?qū)Νh(huán)境保護(hù)的要求，和對飲用水標(biāo)準(zhǔn)的提高，也對整個水業(yè)的建設(shè)和運(yùn)行效果提出了更高的要求。政策背景應(yīng)該講真正推動水業(yè)市場化大規(guī)模發(fā)展是在2002年底，建設(shè)部出臺了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，這個文件提出了改革的方向，但是這個方向具體怎么操作不明確，也沒有一個法律的保障。所以，2002年前后，整個水業(yè)市場處在一個政策模糊期。

在這樣一個推進(jìn)過程之中，2005年底松花江事件發(fā)生之后，莫名其妙地在水業(yè)市場出現(xiàn)了一場新的爭論，就是關(guān)于市場化應(yīng)該進(jìn)行到底還是進(jìn)行不到底的問題。本來松花江事件和隨后的一系列的水安全事件，跟市場化的事情并沒有直接的關(guān)聯(lián)，但是，這兩件事情還是被聯(lián)系在了一起，出現(xiàn)了一個到底中國水業(yè)市場化如何走下去的大的爭論和命題。直到今天，這個爭論仍然沒有結(jié)束。所以，我個人認(rèn)為整個行業(yè)現(xiàn)在存在一個內(nèi)冷外熱的狀況，外部大家都看的很好，各種投資紛紛進(jìn)來，大家都愿意到這個市場上投入，在這個市場上有所作為，但是內(nèi)部還是有很多爭論，有很多深層次的問題在這里。

這是我們的市場的幾個大方面的背景。

中國水業(yè)改革的三個時期

從2002年到2008年，大概有五年的時間，可以把這五年的時間分成三個時期。

第一、改革推動期，大概是在2003年到2004年。

標(biāo)志是2002年底建設(shè)部出臺《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，明確了市場化改革的方向。2004年5月，建設(shè)部進(jìn)一步出臺怎么樣利用市場化的操作性規(guī)范文件《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，與此同時國務(wù)院也發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》。

這個階段我們業(yè)內(nèi)討論的問題是什么呢？2002年底到2003年，大家討論的核心問題是一些概念性的問題。觀念性的問題，很多問題大家也不清楚，在這個過程中明確什么是市場化，什么是壟斷，什么是監(jiān)管，把這些概念搞清楚。在這個基礎(chǔ)之上，政府開始認(rèn)識到改革所帶來的是政府自身的角色轉(zhuǎn)變和定位轉(zhuǎn)變。同時，開始討論如何開放這個市場，融資市場怎么開放？價(jià)格改革怎么推進(jìn)？開始探討在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上怎么改革的問題。特別是2004年，提出了特許經(jīng)營管理辦法，推動起整個行業(yè)蓬勃向上發(fā)展。

第二、2005和2006年，進(jìn)入了兩年的改革規(guī)范期，這主要是針對前一段出現(xiàn)的問題。
2005年9月建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》，特許經(jīng)營地方立法在明顯加快。2005年底松花江事件出現(xiàn)以后，當(dāng)時的國家環(huán)保總局關(guān)于污染排放的監(jiān)管明顯加強(qiáng)，這些都帶動了整個行業(yè)市場規(guī)范的發(fā)展。

在這個過程之中，業(yè)內(nèi)討論的問題，是對各種案例，各種改革的模式進(jìn)行深入地分析、解剖，尤其爭論比較大的是探討市場化中間的法律定位怎么樣？這個問題到今天仍然沒有解決，但是它帶來了非常多的討論。另外討論的問題，就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和主體的爭論，這個問題我們怎么認(rèn)識？特別是提到政府要在市場推動下加強(qiáng)監(jiān)管的概念，提出了績效管理新的管理工具。這個時期，監(jiān)管問題，即如何加強(qiáng)政府監(jiān)管，怎么樣做好政府監(jiān)管，是這個時期改革主要討論的熱點(diǎn)問題。

第三、2007和2008年，我們認(rèn)為改革進(jìn)入到深層次的提升期。

這個時期對我們行業(yè)推動的外力更加強(qiáng)大，新的飲用水標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，污泥的處理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，水價(jià)成本監(jiān)管辦法要出臺，并開始嘗試行業(yè)內(nèi)部的水務(wù)和產(chǎn)業(yè)基金。這個時候，我們行業(yè)內(nèi)部大家關(guān)注討論的東西，是行業(yè)內(nèi)部自身發(fā)展的一系列新的問題，和大家怎么樣解決深層次問題的工作，包括專業(yè)化運(yùn)營的問題，包括改革前期中出現(xiàn)的問題，怎么樣進(jìn)行更好的改革機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題，包括融資工具的問題，以及完善特許經(jīng)營制度等等一些方面。

總的來講，過去五年我們經(jīng)過了改革推動期、規(guī)范期和進(jìn)一步提升期三個過程，這樣的一個發(fā)展形勢。

當(dāng)今中國水業(yè)市場狀況

第一、特許經(jīng)營制度基本上得到比較快的發(fā)展。

建設(shè)部出臺特許經(jīng)營制度的文件之后，隨后又頒布了合同示范文本，到今年3月份，共有7個地方特許經(jīng)營條例，近30個地方的特許經(jīng)營管理辦法出臺，豐富了我們特許經(jīng)營制度的發(fā)展。

第二、市場主體在逐步發(fā)育，而且發(fā)育是比較健康的。

這里面涉及到傳統(tǒng)水司企業(yè)化改制的問題，涉及到資本型投資企業(yè)進(jìn)入到水業(yè)行業(yè)的問題，大家可以看到很多新的國際企業(yè)和國內(nèi)企業(yè)投入到水業(yè)里面來。還有一個，傳統(tǒng)的跨國水業(yè)公司在中國水業(yè)市場上更加活躍。環(huán)保工程公司也在向資產(chǎn)型或運(yùn)營型企業(yè)發(fā)生轉(zhuǎn)變。

帶來的是什么影響呢？一個是行業(yè)資金投入的增加，我們大概計(jì)算了一下，在供水領(lǐng)域中，由世界企業(yè)直接和間接提供的供水服務(wù)超過2007年全國供水總量的15%到20%，污水行業(yè)更高，這個比例達(dá)到50%到70%。污水行業(yè)的市場化水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于供水企業(yè)，相對來說供水企業(yè)處在一個比較緩慢的時期。

我國的設(shè)施覆蓋率也得到了比較快的提升，比如說供水，在過去的五年間供水的綜合生產(chǎn)能力平均增長3.5%，這個增長速度要快于1997年到2001年，社會資本不太活躍時期的增長率，那個時候增長率是2.76%，目前的增長率是3.5%。同樣，供水管道增長率達(dá)到8.36%，也高于1997年到2001年社會資本不活躍的時期7.43%的水平。污水行業(yè)就更為明顯，尤其在污水處理廠，污水處理廠總數(shù)增加了11.41%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1997年到2001年間的速度，污水處理率要增長3.97%，也高于1997到2001年的增長。

通過這些數(shù)據(jù)可以看到，在推動中國水業(yè)市場化改革的過程中，所帶來的對今天水業(yè)市場的最直接的，最明確的影響。

第三、水業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈在逐步完善。

包括設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營、設(shè)備一體化的過程在逐步明確。還有一個非常重要的事情，去年6月份，在多方努力下，環(huán)境服務(wù)業(yè)商會正式成立了，這個商會對于帶動我們行業(yè)的規(guī)范性發(fā)展，會發(fā)揮越來越重要的作用。還有一個服務(wù)效率提高的問題，這一系列的變化都是在五年前所沒有看到的，五年之后我們深刻體會到中國水業(yè)市場的變化。

水業(yè)改革中存在的主要問題

第一、政策的執(zhí)行、法律建設(shè)和制度建設(shè)落后于市場的建設(shè)。

應(yīng)該講中國今天水業(yè)市場改革和資本的投入面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)仍然是制度風(fēng)險(xiǎn)。政府違約的問題很突出，我們還缺乏激勵性的優(yōu)惠政策來鼓勵社會資本投入到行業(yè)中來，我們也缺乏有效的融資政策，融資渠道也不暢通。還有一個更突出的問題，在這個過程之中，相對而言政府的監(jiān)管始終落后于市場化的發(fā)展，監(jiān)管缺位，缺乏行之有效的監(jiān)管工具，市場上出現(xiàn)了有很多不正當(dāng)?shù)母偁幮袨椤?/P>

第二、整個市場還處在一個發(fā)育完善過程之中。

其中傳統(tǒng)水司企業(yè)改革，現(xiàn)在雖然還在進(jìn)行之中，但是進(jìn)程非常緩慢，應(yīng)該講傳統(tǒng)水司改革的過程，一定程度上阻礙了今天市場發(fā)育程度。

第三、投資企業(yè)不規(guī)范的市場行為，造成市場一系列的惡性競爭，擾亂了市場。

其它的還包括價(jià)格體系的問題，水價(jià)的問題，還有政府對市場干預(yù)過多的問題，也是我們今天面臨的一系列問題，也是下一步需要解決的問題。

剛才我做了一個簡單的回顧。

五年的改革，有很多在宏觀層面上能夠看到有進(jìn)步的東西，取得了很多成績，但是深層的問題仍然很多，也有很多的爭論，今天這個爭論仍然存在，會影響下一步改革的方向，改革的進(jìn)程。

世行最近出的一個展望中國水業(yè)的報(bào)告，有一個基本評價(jià)，它認(rèn)為中國在水業(yè)引入社會企業(yè)的改革，總體上是成功的，社會企業(yè)的介入對于提高中國水業(yè)的績效水平起到了積極的作用，中國應(yīng)該堅(jiān)持將社會企業(yè)的參與和市場機(jī)制引入作為中國水業(yè)改革的一部分，加強(qiáng)水價(jià)改革和投融資機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)各級政府監(jiān)管能力的建設(shè)，建立基于目標(biāo)的行業(yè)管理體系，提高中國水業(yè)的績效水平。

編輯：王彩霞