本網特約

水業市政體系面臨流域化和區域化升級

傅 濤

一、 城市水業具有明顯的市政特征

城市水業的核心環節——城市供水和污水服務，作為市政公用事業的最重要的組成部分，一般而言，具有顯著的市政服務特征。市政特征也是國際城市水業的共同特征，絕大部分國家的城市水業維系著這一特征。這一市政特征表現在：由城市人民政府作為服務保障的責任主體，由城市政府系統考慮城市水業設施的投資、規劃、建設、運營和管理。

近年來，在城市水業服務領域引入市場機制已經成為國際同行的共同趨勢。在中國，隨著市場機制在城市水業領域的全面引入，城市水業的建設環節、投資環節、運營環節自上世紀九十年代末期以來先后進入市場，逐步改變了城市政府作為單一主體的福利性市政服務體系。但是，市場主體在投資、建設、運營環節的逐步進入，并未改變城市政府在城市水業服務中的責任主體性質，城市政府通過輔以規劃引導來控制建設環節，通過輔以政策性投資補助和市場監管來規范投資和運營環節，保障了城市水業的市政性質并未發生根本轉變。

在市政體系之下引入市場機制的制度體系稱之為“特許經營”。國際國內大量的實踐已經充分證明，特許經營制度是一種適合于城市水業的制度設計，它有效地在自然壟斷性質的城市水業中引入了市場機制。特許經營制度是依據城市政府的責任體系而設計的制度，因此有效地支撐了城市水業的市政性質。

從市場的角度看，在特許經營制度下，城市政府對市政服務權利和責任的保留體現在三個主要方面，一是保留了城市政府對城市水業設施的最終產權，二是具有經營服務企業主體的準入設定權，三是保留了供水和污水服務的定價權。一般而言，如果這三個權力仍然保留在城市人民政府，那么無論如何引入市場機制，也沒有改變城市水業的市政設施性質。

二、 城市水業的流域化趨勢

但是，在中國特定的水環境和水資源形式下，城市水業作為市政設施的基礎正在悄然發生變化。

首先是水資源的稀缺。總體上中國不是一個缺水的國家，水資源總量居世界前列，而城市建設所選擇的地域基本都是在富水水體的附近。但是，隨著中國城市化的發展，城市規模迅速擴大，人口和經濟高度集中，極大地加大了水資源的局部稀缺。近十多年來，廣泛實施的跨區域、跨流域調水一定程度地緩解了城市缺水的壓力，但是，由于全社會對水資源的非集約性使用和浪費，沒有有效地控制用水總量的粗放增長。這種非理性的增加，在跨區域、跨流域調水的催化下，使水資源的局部性稀缺發展為整體性稀缺，而水體的普遍污染進一步加劇了這種資源稀缺。

水資源稀缺使水資源本身產生價值。目前的供水價格主要是工程水價為主導，資源水價比重很小。工程水價是以工程和服務的成本為基礎的水價體系，而資源水價由稀缺程度決定，與工程和服務成本無關。

可以預見，水資源在不遠的未來將成為繼石油之后重要的國家資源。同時，近年來資源價格體系的改革已經成為價格改革的重點，資源價格在水價中的比重將會迅速加大。資源價格比重的加大，必然改變城市水業市場服務體系中的價格比例和不同水價的權重。

目前在中國以《水法》為代表的法律體系中，水資源屬于國家。水資源的國家所有屬性，導致水資源價格必然向水資源稅演變，而且國家或流域將是征收和使用資源水價的主體。這一趨勢，將使國家和流域主體在城市水業服務價值中的權重加大。當加大到一定程度，將有可能使城市水業從城市政府的責任主導下剝離，成為流域服務體系。

另一方面，2004年1月以來實施的《水利工程供水價格管理辦法》，使跨流域調水的成本進入了價格，也一定程度地加大了城市水業流域化的趨勢。

三、 城市水業的區域化趨勢

除了城市水業因為水資源稀缺影響而產生的流域化趨勢之外，城市水業的市政服務服務體系還面臨著因環境問題而產生的區域化趨勢。

中國經濟數十年快速發展產生了巨大的環境欠帳。近年來，隨著水體自然生態修復能力的逐漸喪失，中國水環境明顯地進入了水環境污染事件的高發期，不僅影響了生態、健康，也越來越深遠地影響著中國經濟的可持續增長。人們普遍意識到，環境問題已經滲透到和經濟、社會的方方面面，解決水環境問題，決不是一個短期的“環保風暴”型的突擊行動能夠解決。

另一方面，城市化的發展，使城市的密集度提高，重點區域城市已經連接成片，形成城市群現象。水環境的治理和改善已經超出了單個城市政府所能涵蓋的范圍和能力。城市群的發展也使原來將城市污染向郊區和附近農村轉移的模式難以持續，城鄉統籌治理水環境問題提上日程。

水環境污染事件同樣以區域為范圍爆發，這些都需要以區域為單位，而不是以城市為單元來系統解決環境問題。因此，以一定區域為對象的，跨出單一城市行政的規劃、工程和治理模式，已經應運而生。而下一步，同樣以區域為單位的環境投融資、跨區域運營服務、監管體系也必然成為主流。

城市水業是環境服務業的核心內容，在環境問題區域化日趨明顯的背景下，以市政體系為基本特征的城市水業體系，必然面臨結構性沖擊。

四、 流域化和區域化將影響市場和管理形態

雖然城市水業的市政體系目前仍然是管理和市場的主流，但是，城市水業的市政服務體系，在以水資源為動力的流域化和以水環境為動力的區域化的雙重沖擊之下，城市所適用的管理和市場基礎正在發生變化。這些變化將體現在以下幾個方面。

一是政府管理層次的變化。城市水業在市政體系之下，責任主體是城市人民政府，特許經營的授權主體，市場的監管都來自城市政府或者其授權的不同部門。而流域化和區域化模式之下的政府監管主體則是中央政府或者省人民政府，或者是其授權的流域性或區域性監管機構。如以流域化為基本特點的英國水務監管，就來自國家授權的專門經濟監管機構OFWAT。

二是管理部門的變化。城市水業在市政體系之下，城市政府從城市管理、建設和服務角度來進行管理城市水業，監管主體是城市的市政、公用或水務部門，在業務上接受上級建設主管部門的指導；而城市水業在水資源的流域化體系之下，管理部門向水資源管理部門轉移；城市水業在水環境的區域化體系之下，管理職能則向環境部門轉移。國家環境保護總局2008年上升為環境保護部，以及大量重點區域性治理機制和機構的產生，正在印證這種轉變。

三是市場模式的變化。城市水業在市政體系之下，以單個污水處理廠和自來水公司為主流市場項目單元，市場主體通過單個項目的市場競爭獲得發展，以特許經營協議約定企業和政府的關系。而城市水業在以水資源為主導的流域化體系之下，則以流域為單元整體獲得服務市場；城市水業在以水環境為主導的區域化體系之下，則以環境治理區域整體獲得市場。后兩者模式的經營機構或企業都需要通過中央、省或者流域機構通過法規形式授予其合法獲得市場。

四是價格體系的變化。城市水業在市政體系之下，服務價格由城市政府和經營者通過特許經營協議來約定項目的服務范圍和價格；而流域化和區域化的市場模式，由于缺乏準入競爭，則需要通過過程績效來保障效率和服務水平，并由專門的監管機構根據績效水平，依據行業平均成本來確定服務價格。

五是產權和投融資模式的變化。城市水業在市政體系之下，以項目融資為主要形式，經營者一般沒有產權或只具有項目的有限產權，城市政府保持了最終的項目產權；而流域化和區域化的城市水業項目投資，則一般以政府政策性投資為主要投融資支撐，在產權結構上支持服務機構或企業的完全物權。

五、 迎接水業專營時代的到來

從市場模式的角度看，我們可以把以流域化和區域化的市場模式稱為水業專營模式，而市政服務體系則是特許經營。由于中國水資源和水環境問題在各地的危機程度不同，城市水業的區域化和流域化進程也會有所不同。市政體系仍然是目前水業服務的主流，由市政體系向流域化和區域化的轉變也還需要一個較長的過渡期，但是，從總體上看，城市水業的流域化和區域化轉型的序幕在中國已經拉開，而且會成為部分地區的水業發展方向，并且已經改變了部分地區的水業管理模式。

同時，這種趨勢正在悄然改變著城市水業的市場格局。在流域化和區域化的總體趨勢之下，城市水業也將在部分地區抹去“城市”的定語，進入“水業”時代。同時，由于政府責任主體的變化，將根本上沖擊水業作為市政設施的特許經營制度體系，水業也將逐步進入特許經營和專營的并行時代。

（中國水網  作者系清華大學水業政策研究中心主任）

2008年6月

編輯：全新麗