清華水業藍皮書第二十三：

環境責任的集中原則與運營服務專業化

傅濤 鐘麗錦

一、“誰污染誰負責”原則下的兩類環境責任主體

“污染者負責”原則是國際上深受認同的關于污染者承擔由于污染和破壞環境造成的損失的一項環境原則，該原則在我國環境立法歷程中也得到了逐步漸進深化，從最初的“誰污染、誰治理”，到“污染者付費”是污染者負責原則在不同階段的體現。

環境污染的治理是污染者需要承擔的重要責任。環境治理責任主體可以分為兩類，根據我國《環境保護法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《大氣污染防治法》的規定，造成污染的企業是工業污染防治及污染物消除和治理的直接責任主體；一般排污者產生的污染物（包括生活污水、垃圾等）由縣級以上地方人民政府進行集中處理，政府作為公眾的法定環境治理受托方，成為市政污染物消除和治理的另一責任主體，在這里，一般排污者通過付費將責任進行了轉移。

環境設施的運營服務是履行環境治理責任的重要載體，而環境治理責任的流向決定著服務產業的發展脈絡。

二、環境服務與運營服務的類型

根據我國對于環境服務業的一般分類，環境污染治理設施運營包括水污染治理設施、空氣污染治理設施、固體廢物處理設施、噪聲控制設施等設施的管理、運營和維護，環境監測及分析服務被劃分為環境技術服務類別。

環境治理設施運營服務是環境服務的重要環節，原環境保護總局2004年發布的《環境污染治理設施運營資質許可管理辦法》將環境治理設施運營服務分為七個專業類別：生活污水、工業廢水、除塵脫硫、工業廢氣、工業固體廢物、生活垃圾、自動連續監測。這七個專業類別按照環境責任劃分為三類：

一是市政型，包括生活污水（包括污泥）、生活垃圾等，在這類服務中，行政區域內的一般污染者通過付費將環境治理責任轉移給政府，政府作為環境治理責任主體選擇運營主體。園區型工業廢水也具有市政型的責任特征。

二是污染源型，包括工業廢水、工業廢氣、畜禽廢水、除塵脫硫和工業固體廢物等，這類服務中，污染者直接作為環境治理責任的主體，選擇設施運營服務主體。

三是非環境治理設施型，主要指環境監測設施，這類服務的委托人是環境管理部門，不是來源于環境治理責任者的委托，本質上是環境管理部門管理職能的一種服務社會化，嚴格意義上講，不是環境治理設施的運營服務范圍。

三、環境治理責任轉移的集中性原則

根據“污染者負責”原則，污染產生者需要承擔環境污染的治理責任，縣級以上政府作為公眾的法定環境治理責任主體，將一般污染者產生的污染物進行集中處理。但是對于快速城市化發展的中國而言，有相當比例的污染源，尤其是工業污染源，仍然分散于市政收集系統之外，難以實現有效集中；同時有部分污染責任，如，工業廢氣、除塵脫硫等，在性質上難以實現系統集中。這些分散的工業企業作為獨立的污染責任主體，具有數量大、分布分散、污染治理能力差異大等特征。在此背景下，需要采取有關的政策和手段引導環境治理責任的有序轉移，這一轉移的基本原則，我們稱為環境治理責任轉移的集中性原則，即引導污染治理能力不足的、不成規模的、數量眾多的污染產生者將環境污染治理責任轉移給專業性的環境污染治理者，也就是說，讓最有能力承擔責任的主體承擔環境治理責任。

環境治理責任的集中有利于提高監管效率。與數量眾多的污染源相比，我國環境監管資源有限，環境污染的經濟外部性造成從用戶出發的外部監管難以針對性地落實，而簡單實施點源監管，勢必形成貓捉老鼠的惡性循環，不僅分散環境監管部門的資源，而且監管成本巨大。環境治理責任的集中有利于減少被監管主體的數目，同時提高環境服務主體的專業性和能力，降低環境監管成本。

環境治理責任的集中有利于有限資源的合理分配和環境服務專業水平的提升。隨著環境問題的日益綜合與復雜，以及環境技術的日益更新和環境要求、標準的不斷提高，環境治理設施運營服務的專業性日趨加強，技術要求逐漸提高，而環境服務資源（如專業技術人員等）有限，一般的分散服務難以滿足要求。

環境管理部門必須嚴格監管控制環境治理責任轉移的過程，這是環境治理責任可轉移的前提。可轉移的環境治理責任必須遵循集中原則，要嚴格限制環境治理責任的分散性轉移。
環境部門對環境治理責任轉移過程的監控職責，構成了環境治理設施運營資質管理的基礎。
環境治理責任的集中有兩種主要形式。一是環境治理責任的完全轉移，二是環境治理責任的有限轉移。

四、環境治理責任的完全轉移

環境治理責任的完全轉移是指環境污染產生者支付一定費用，將環境污染的治理責任通過法定授權或者合同協議方式完全轉移給污染治理主體，接受委托的污染治理主體接受環保部門的監管，污染產生者被部分免除相應環境治理責任。環境治理責任的完全轉移不能違背轉移的集中性原則，同時還必須具備兩個前提條件：接受委托的環境污染治理主體必須得到法定授權或者具有環保部門確定的資質條件；接受委托的環境污染治理主體必須具備足夠承擔環境治理責任的能力。

通常有以下三種情況：

第一，根據相關法律規定，一般污染者通過支付污水處理費、垃圾處理費等將環境治理責任轉移給縣級以上政府，由縣級以上政府作為環境治理責任主體，集中處理處置市政環境污染物，這一責任轉移屬于法定授權。

第二，根據有關法規規定，市政管網覆蓋范圍內的工業企業可以按照規定向市政部門繳付一定費用（如排水費或污水處理費），將有關的污染治理責任移交給市政部門，這一轉移也屬于法定授權。

第三，工業污染產生者通過合同或協議，向專業環境運營服務企業繳納污染處理費，移交環境治理責任，這種情況下，專業運營服務公司將承擔環境治理責任，并接受環境部門的監管。這種治理責任的轉移應當是環境部門監管的重點，確保接受委托的污染治理主體比污染產生者具備更強的治污能力，接受委托的污染治理主體必須取得相應的資質，并得到當地環保部門的許可。

五、環境治理責任的有限轉移

環境治理責任的有限轉移具有以下特點：一是有限責任性，委托方不會因為服務委托和付費而免除環境治理責任，仍然是環境治理責任主體，同時受托方根據協議僅對約定的服務負責，不與環保部門之間發生直接的責任關系；二是經濟合同性，委托和被委托方之間是經濟協議關系，即便委托方是政府，政府與運營企業之間仍然是經濟協議，而不是行政許可；三是服務專業性，即便是有限委托，也需要專業化和規模化的介入，環保部門可以通過市場引導來要求環境責任方選擇專業機構進行服務，實現環境服務的專業化相對集中。

有限委托的目的是提高服務效率，降低成本和清晰核算。在不改變最終治理責任主體的前提下，環境治理責任主體通過協議或者合同委托專業服務機構完成環境服務。

環境治理責任的有限轉移模式有兩種主要類型：

一是市政環境設施服務的特許經營模式。特許經營指城市人民政府在不改變自己的環境責任和環境設施產權最終所有的前提下，將一定區域、一定期限的環境服務，以一定的服務價格，通過競爭模式選擇專業化的運營（投資）公司進行經營的模式。這種模式以經濟協議約定雙方責權，主要適用于城市污水、城市垃圾等市政性環境設施。這種模式也是目前中國污水和垃圾處理市場服務模式的主流。

二是工業污染責任主體的商業委托模式。商業委托指工業污染主體在不改變自己的環境責任和環境設施產權的前提下，將一定期限、一定內容的環境服務，以一定的服務價格，通過協議或合同選擇專業化的運營服務公司進行經營的模式。這種模式下，污染企業仍然是環保監管的對象。這種模式在目前中國目前城市化率仍然低下、市政收集系統難以全面覆蓋的背景下，在環境服務市場上占有很大比重。

六、業績與資質共同支撐運營主體

無論是環境治理責任的完全轉移，還是有限轉移，都不能違反環境治理責任轉移的集中原則。這就要求代理主體需要比被委托主體具備更強的環境治理責任承擔能力，包括技術、經驗、資金、人才等各方面的能力，這些是支撐運營服務主體能夠持續盡責的基礎，也是環境運營專業性的主要體現。

對于非政府主體而言，以上這些支撐條件是否具備，核心是依從市場原則來判斷，即依據企業商業信譽，也就是既往業績來選擇運營服務主體。

以政府市政設施的特許經營為代表的有限委托模式，由于沒有真正轉移環境責任，因此政府在選擇運營企業時，運營者的業績和品牌就足以支撐。

但是，當涉及到環境責任完全轉移時，除了業績之外，還需要法律授權或者環境監管部門的行政許可，也就是環境設施運營服務的資質管理。資質管理是為了保障環境責任的集中原則，在責任轉移過程中得以落實。

七、環境設施的產權是環境責任的載體

污染治理以環境設施的有效運營為基礎，因此，一般而言，我們可以通過環境治理設施資產的最終所有權來判斷環境治理責任的最終歸屬，判斷環保運營資質管理的必要性，判斷環境監管和處罰的對象。落實到具體的模式上，我們看到，市政設施的特許經營模式中，資產雖然在一定時期內可能屬于投資運營者，但是資產的最終所有權屬于城市政府，因為城市政府仍然保有了相應的環境責任；工業污染治理設施的委托運營，其最終資產應該屬于委托者（即污染產生者），而不是受托者。 

當環境治理設施采取BOO模式（建設-運營-所有）建設時，無論其處理的是工業廢水還是生活污水，因為運營者擁有環境治理設施的最終產權，需要承接污染者的環境責任，即設施運營者必須接受環保部門的監管，需要得到法定的授權或者環保部門頒發的資質。

當環境治理設施采取BOT模式（建設-運營-移交）建設運營時，其運營者只擁有一定期限內的有限產權；因此，其投資運營者一般并不承接完全的環境治理責任，主要對合同委托方負責，并不直接接受環境部門的監管和處罰。因此，對于這類設施運營主體而言，環保部門給與的資質就不是必需條件。

當環境治理設施在建成后委托專業機構運營服務時，完全不涉及產權問題，環境責任保留在委托方之中，這種模式的運營者不屬于資質管理的范圍，應該依據市場業績選擇服務主體。

政府通過事業單位或者國有獨資企業方式運營市政設施，設施產權的國有屬性詮釋了責任在政府，因此，沒有轉移環境責任。這類運營者作為非市場的、屬地性經營主體，一般既沒有資質管理，也沒有業績要求。但是為了保障環境服務的質量，需要要求運營單位配備足夠的專業人員，可以從人員來控制服務質量。

具體情況可能是復雜的、復合的系統，但是，如果能夠把握產權這條主線，容易界定資質管理和環境監管的范圍。

八、環境設施運營產業的定位與出路

在環境設施日益增多，技術要求逐漸提高的背景下，環境部門對環境治理設施運營單位進行管理，是保障設施有效運營的核心，也是促進環境產業戰略升級和轉型的關鍵。

提高環境設施運營水平的核心是促進運營服務產業化發展，這一產業化包括了運營服務專業化、規模化和品牌化的內容。為了促進促進運營服務產業化，需要三個方面的努力：

首先在認識上，需要在理論分析上認清和統一環境設施運營服務的定位和責任，保證環境產業相關促進性政策的延續性的、一致性。

其次在目標上，需要提高環境運營服務的進入門檻和產業層次。目前，中國環境設施運營服務業產業化程度低、規模小，亟需引導提高集中度。因此，不能拿關系國計民生的環境保護事業做產業試點，也就是不能因為扶植中小企業或者狹隘的民族產業的產業政策，而降低和干擾了環境設施的有效運營。

另外在手段上，提高產業化水平的主要工具是以業績和服務水平為核心的市場引導，同時輔以必要的行政干預。建議采取措施和手段包括： 

一是逐步建立環境治理設施的專業委托經營制度體系，繼續建全市政設施的特許經營制度體系，完善環境治理設施市場化經營的機制，讓環境設施運營服務全面進向市場服務范圍，實現環境服務的外部化，為產業化打下基礎。

二是以品牌運營企業為主體，建立公開的環境設施服務業績、人員、技術的網絡信息平臺，增加信息對稱，幫助管理部門和市場主體掌握第一手信息，引導市場充分競爭，通過競爭提高服務，促進產業集中。

三是建立環境設施運營服務的績效評價體系，公開服務和績效結果，對運營服務主體實行優質優價，用市場機制促進環境設施運營服務企業的優勝劣汰

四是通過以資質管理為主要組成的環境行政許可，在優秀的、專業化的、社會化的運營服務商之中，在自愿基礎上選擇不超過100家企業，作為能夠承接環境完全責任的專業環境企業，在完全環境責任的商業環境設施服務模式項目上，承擔連帶的環境責任，由國家環境保護部門進行嚴格的資質管理，使其成為環境產業領域值得信賴的主力軍。

編輯：全新麗