經過半年的制度搭建后，PPP（政府和社會資本合作）新機制的政策框架已基本建立，國家發改委近日宣布PPP新機制進入全面推進階段。

PPP新機制與此前PPP制度有很大差別，核心在于全部采用特許經營模式，聚焦使用者付費，不額外新增地方財政未來支出責任。

多位PPP專家告訴第一財經，新PPP機制全面推進仍面臨一些挑戰。比如，各方能否全面正確理解新PPP制度相關政策，以及實操中相關政策有待進一步明晰，包括對PPP項目相關政府投資支持或運營補貼細則待明晰。再比如，新PPP項目靠使用者付費覆蓋本息且有一定回報的項目較少，如何激發投資者參與，并平衡好國企和民企參與新PPP項目間的關系等。

近期國家發改委多次解答PPP新機制相關重點難點共性問題，并計劃組織各地盡快推出一批符合PPP新機制要求的項目，最大程度鼓勵民營企業參與，充分激發民間投資活力，鞏固好民間投資增長態勢。

政府支持是影響項目能否落地的核心

為了提升公共服務的供給質量和效率，2014年官方推廣PPP模式，此后幾年PPP項目出現“野蠻式”增長，雖然在一定程度上改善公共服務，拉動有效投資，但也暴露出一系列問題，比如部分PPP項目支出責任“固化”，政府實質上兜底項目風險，而PPP項目大干快上加劇財政中長期支出壓力。另外，PPP項目還存在適用范圍“泛化”，“重建設、輕運營”，部分不合規項目新增隱性債務等問題。

為此2017年開始，相關部門強化PPP監管，不少不合規的PPP項目被清理，PPP進入規范發展期。2023年11月，國務院辦公廳轉發國家發改委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（下稱“PPP新機制意見”），將PPP模式范圍縮窄至基于使用者付費特許經營模式。PPP回報機制也聚焦使用者付費，即PPP項目經營收入須能覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任。

為落實上述PPP新機制意見，國家發改委等六部門近期公布了修訂后的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（下稱《基建特許經營辦法》），國家發改委還印發了《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》等文件，并上線全國政府和社會資本合作項目信息系統。

近期召開的全國發展改革系統動員推進PPP新機制視頻會上稱，PPP新機制的政策框架已基本建立，新機制已進入全面推進階段。

PPP專家、北京市惠誠律師事務所高級合伙人薛起堂告訴第一財經，PPP新機制出臺后，面臨的最核心問題，是如何讓基于使用者付費的PPP項目做到項目經營收益覆蓋建設投資和運營成本且有利潤。

“從實踐中來看，如果政府一分錢不補貼，很多使用者付費項目僅依靠經營收入很難覆蓋企業前期投入。因此客觀來說真正適合PPP 新機制的項目比較少，項目真正推廣最終還需要政府合理補貼或投資支持?！毖ζ鹛谜f。

事實上，PPP新機制并未完全封堵項目的政府補貼和投資支持，而重在規范。

根據上述PPP新機制意見，政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。

一位參與過上述推進PPP新機制視頻會的人士告訴第一財經，PPP新機制雖然聚焦使用者付費，但同時允許政府給予政府投資支持和運營補貼。但到底該怎么補助，具體口徑未明確。從項目實際看，項目大多數需要政府給予支持，這是影響項目能否落地的核心和關鍵。

近期《基建特許經營辦法》等重磅新規出臺，各方也在學習領會，對于一些具體條款各方也熱烈討論。

國家發改委投資研究所研究員吳亞平告訴第一財經，建議進一步加強PPP新機制宣講解讀，全面完整傳遞政策意圖，準確解釋新機制中新要求新概念的含義，幫助地方政府和社會資本特別是民營企業“少走彎路”，特別是“不犯錯誤”。建議省級政府可以建立PPP新機制的技術援助機制，幫助市縣政府“答疑解惑”，對市縣具體特許經營項目實施中的重大問題提出建設性建議或意見。

上述推進PPP新機制視頻會上，國家發改委就各地反映的PPP新機制推進過程中面臨的30個重點難點共性問題逐一進行解答。

理念轉變有挑戰

PPP新機制落地更大的挑戰，在于發展理念的轉變，即激發民間投資活力，提高公共服務的效率與質量，而非簡單融資。

PPP專家、E20環境平臺執行合伙人薛濤告訴第一財經，上一輪PPP實施中出現了重工程輕運營的投資效率降低，和過度融資造成普遍性的隱性債務風險的提升等問題。而隨著時代大背景轉變，PPP新機制控制隱性負債本身是“表”，基礎設施建設管理需要全面轉入提質增效階段才是“里”。

“比如PPP新機制雖然不承諾保底量或保底收益率，但承諾了排他性，即給予一定壟斷權。這就使得做PPP項目企業需要跟政府一樣，去預測一個區域實際業務量，科學合理而非過度貪大求全建設相關項目，這樣就避免了資源浪費和擴大政府債務。另外PPP新機制聚焦使用者付費也會倒逼價格機制改革，加快價格市場化改革。”薛濤說。

明樹數據CEO肖光睿告訴第一財經，PPP新機制強調使用者付費、民間資本參與和不增加政府財政支出前提下的項目創新，有望從根本上改善基礎設施和公共服務領域投資機制，推動公共產品和服務市場化價費機制形成。

肖光睿表示，PPP新機制大幅提升了按傳統思路“項目包裝”的難度，短期內符合條件的項目數量相對有限，但會倒逼項目質量的提升，允許特許經營期延長和鼓勵項目創新提升收益，并堅決遏制財政額外支出，將從根源上改變“政府憑沖動上項目，后期債務不可持續；企業靠關系拿項目，最后又不得不討債撕破臉”的惡性循環，促使各方將注意力回歸到項目收益本身。

薛濤表示，中國社會已經到了提質增效新階段，在PPP新模式下，與其抱怨不如提升自己能力，比如企業需求、風險預測能力、抗風險能力等，從之前輕運營到重運營再到重經營，通過創新和技術進步等找到增量收益。

編輯： 趙凡