一、有必要建立PPP雙軌制

凌晨四點，筆者仍在與畢馬威KPMG的PPP咨詢部門總監李煒先生討論，而討論焦點就來自于中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟的《我國應建立雙軌制PPP制度體系》，此文闡述：

使用者付費類特許經營PPP模式和政府購買服務類PPP模式，是PPP模式的兩種基本類型。對于使用者付費類PPP模式，要求采用特許經營的方式，向項目產品和服務的使用者收取費用，用以回收項目建設和運營成本。對于政府購買服務類PPP項目，則通過政府向項目提供的公共服務支付購買費用使得私人部門能夠回收項目前期建設投資及運營費用。

政府購買服務類PPP模式，在英國稱為PFI，在法國稱為CP。英國由于基礎設施和社會事業投資建設領域的私有化程度很高，使得使用者付費類特許經營PPP模式很少使用。因此，英國習慣于將PPP與PFI模式視為同一個概念，英國人所稱的PPP，就是PFI，即特指政府購買服務類PPP。與此對照的是，法國基礎設施和社會事業投資建設領域私有化程度相對較低，目前還存在大量特許經營項目，認為特許經營和政府購買服務同屬于PPP模式的具體實現形式，并分別制定相關法律對兩類PPP模式予以規范。”

對于特許經營類PPP模式，應加快推進特許經營立法工作。對于政府購買服務類PPP模式，與特許經營類PPP模式的合同結構、風險控制、模式選擇等存在重大區別。對其進行制度設計，應將更多精力放在如何推動政府采購領域的深化改革，研究制定出臺采購主體資格確認，采購交易價格形成，采購程序規范，采購服務標準制定以及跟蹤、監測、績效評價等內容。

此文與E20研究院院長傅濤在今年7月份發表的《PPP的熱與惑》（詳細文章請點擊底部原文鏈接）的觀點不謀而合（與近期劉世堅律師的《PPP里真的不一定有特許經營》一文中也有共鳴），且引用了財政部PPP中心和諸位專家對國際PPP的研究成果。《PPP的熱與惑》中在梳理清楚特許經營和政府購買服務兩種概念的區別后，明確提出以下分類：

二、為了純潔隊伍，該把環保踢出特許經營范圍了！

筆者近期受財政部PPP中心推薦，擔任某地方PPP示范項目專家組組長，闊別兩年后重回PPP咨詢一線，并與其他兩位PPP專家，畢馬威總監邢佶勇和中倫律師事務所律師周蘭萍默契合作，與這第二波PPP熱潮中的實務操作再度貼近，對當前有關PPP（包括特許經營）諸多規定之間的矛盾給基層業務操作帶來的困惑有了深度的體驗，并結合近兩年在E20研究院對環保產業的專注研究，有了更清晰的認識，對于某些問題“如鯁在喉，不吐不快”。

李主任文章中的闡述已經接近了“理清PPP和特許經營之間關系”的目標，但也許顧及部委感知，尚未撕破最后的面紗。而發改委近期又重啟了特許經營立法，不出意外，環保行業依然會按慣性被納入特許經營的范圍。值此時，事關PPP健康發展之大計，筆者只好粗魯地標題黨一下，為了純潔隊伍，該把環保踢出特許經營范圍了！    

三、從環境服務定價說開去

對于為何要將環保從特許經營管轄范圍中開除出去，在以上幾篇文章中已有深刻而準確的描述，而筆者將從另一個角度再次闡述下這個問題。

受中國經濟導報陳陽記者采訪，筆者對10月15日發改委價格機制改革若干意見發表了評論，后成文《一視同仁不可取》。陳陽專業素質很高，言談中一起梳理了一些模糊的概念，提煉了環境服務定價的特性，并由此可以看到，對環保類公共服務的PPP項下的采購不符合特許經營的特征——即作為“使用者付費”的基本出發點。

說到此處，必須提到，除了財政部一些列PPP相關文件以外，國家發改委的“2014（2724）號文”也是一個受到PPP業內廣泛認可，有突出進步的指導性文件，其中明確規定了以下內容：

（二）操作模式選擇

1.經營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。要依法放開相關項目的建設、運營市場，積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。

2.準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。

3.非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。

那么，我們可以清晰地看到，環保類PPP項目，按照E20研究院的環境服務分析“九宮格”，主要分為兩類：

一類是市政設施中有關環保的范圍，包括污水及各種垃圾的處理。無論按以往慣例采用BOT方式，還是將前端污水管網或者垃圾收集整合打包，其實都不存在使用者付費的形式。結合在陳陽采訪文章中梳理的觀點，所謂“使用者付費”，其實本質上屬于受益者付費模式，目前在環保領域，這樣的付費模式尚無法建立。而另外一些市政公共服務內容，包括供水、燃氣、公交、地鐵等，甚至包括地下管廊（面向機構使用者），都是采取的受益者付費的模式，其對應特許經營的制度和內在基本邏輯，都是天生為社會投資人直接向受益者收費為特征而存在。

而環保的外部性特征，導致其很難建立向受益者付費的系統，我們在上述這類市政環保的交集領域，目前采取的都是污染者付費的制度，這是污水處理費收取和亟待建立的垃圾處理費收取的理論基礎，這也是今年3月1日，財政部、國家發改委、住建部聯合發布《污水處理費征收使用管理辦法》中，將污水處理費統一列為行政事業性收費（而不是之前少數幾個省市所規定的經營性收費）的理論基礎。

作為行政事業型收費，收取后將納入財政預算并專項支付給自己的專營市政公司（即E20環境產業地圖所定義的B方陣企業），或者PPP的社會投資方（即E20環境產業地圖所定義的A方陣企業）。在這樣的制度里，就不可能存在PPP社會資本的使用者（即便我們把其泛化為污染者）直接收取費用的可能。目前在國內，在市政環保領域，無論特許經營推行12年來的所有市場化項目，還是PPP2.0時代的創新示范項目，在這個模式上都沒有也無法根本性突破。

那么，在這個模式里，無論是否包括管網或者前端收集，政府都是一方面按行政事業性收費規定，向居民、企業按污染者付費模式，收取處理費并納入財政，另一方面轉而由財政根據協議以“照付不議”為原則向環保企業支付處理費用。因此，這些屬于典型的非經營性項目。將污水處理費視為經營性收費，將其歸為經營性項目，或者考慮補貼的存在而歸為準經營項目，毫無疑問，這是與上述一系列文件產生沖突的。

補充一下，作為存在經營性可能的中水目前商業應用空間極其有限，幾乎沒有可自由開發的經營性內涵，垃圾發電收入也是在政府高度約束下的成本補充，其屬性也背離經營性實質，無法改變其政府購買公共服務的基本特征，不應該因為這兩類特殊附屬品的極其有限的存在，而模糊了其市政項目購買服務的本質。

第二類環保項目，處于九宮格的環境維度，即目前在水十條黑臭水體治理要求下涌現的大量的環境修復類項目。這些項目，由于各種明顯的原因，連污染者付費制度往往都無法建立，是完全屬于依賴地方財政支付的非經營性項目。此外，在城市小流域治理PPP項目中，類似南寧那考河項目，將河道治理和市政污水處理等打包的項目，具有環境績效合同服務模式特征，但也只是把前兩類的特性相疊加，在支付模式上，當然也無法產生使用者付費的基礎。

雖然財政部希望在PPP領域，鼓勵社會投資方通過商業開發形成一定的收入補償政府的財政支付不足，但是，由于其最有盈利價值的土地開發的“一二級開發分離”的基本制度與PPP模式相抵觸，最大的收益者付費的基礎不存在，或者大部分治理項目在老城區，早無土地開發的空間，社會投資人能夠獲得的商業開發空間與利潤，和其依賴財政支付（無論政府是否有行政事業型收費為補充）的比例來看，幾乎是九牛一毛；而且偶爾存在的經營性開發項目本身往往與環保相關度低，可以輕松分離、單獨建項實施特許經營（比如配套地下管廊建設、供水或者地塊商業運營模式）。

在這兩類最大量的項目以外，個別環保治理項目，存在污染者直接支付的情況，比如污染者存在的工業治理或者礦山修復的項目，屬于第三方治理中“在環保壓力下污染企業與環保治理企業直接委托的企業行為”范疇，卻往往又不屬于PPP的范疇，更不在本文所描述的范圍。

四、結論

2003年，為大力推進PPP在市政領域的應用，建設部126號文發揮了巨大的作用，其成績不可忽視，其經驗卻依然缺乏總結。而值此“PPP成為國家基本國策深化推進”之際，如果依然將特許經營出于部委利益進行泛化擴張（這個一直是中國國情特色），那么，將帶來特許經營內在邏輯的混亂和各種文本規定的沖突：

1、政府購買服務要求政府作為公共服務的買方和社會資本作為服務提供的賣方之間是內在平等關系，與被特許經營的政府作為監管方監管下的直接用戶（受益者）的買方與社會資本的服務提供賣方的關系有本質的不同，帶來了爭議解決應該走行政訴訟和民事訴訟的不同。

2、上一個要素，進一步帶來了概念混淆導致在環保領域建立社會資本契約精神的妨礙，而這是這個領域推進PPP最重要的基礎。因為在環保領域，目前同時急需社會資本專業能力和資金補充，政府購買服務，對于環境治理公司而言，首要任務是保障環境治理效果的達成。在政府購買服務的要求下，社會投資人的所有行為其實只能針對政府的治理需求，基本沒有經營性的空間存在。實際上前期各類示范項目也都充分表現了這樣的特征，因此，高度依賴政府支付信用是上述兩類環保項目共同的顯著特征，而將其歸為經營性或準經營性項目，則會稀釋這個重要的特征。

3、對于在市政環保領域已成國際慣例的“照付不議”模式和服務價格管理機制，兩者相混淆造成了按“保底量”支付和調價機制理解上的紊亂，例如，近期熱炒的西寧市政府污水處理特許經營項目對江蘇鵬鷂環保集團有限公司的支付違約問題。

總之，將環保繼續劃歸特許經營，必然帶來前述各類文件（包括財政部、發改委其他一系列PPP制度建設文件）中各種內在邏輯的混亂，不利于環保PPP的針對性有效推進。而在國家日益重視環境治理的大背景下，面對十萬億的環保治理投資需求缺口，財政部PPP中心主任焦小平近期發言提到“目前經營性項目大部分開發完畢，政府購買服務將成為PPP的一個主要領域的判斷”與此不謀而合。

(來源：E20環境平臺  作者：薛濤   發布時間：2015-11-10）