向左走，向右走，還是另辟蹊徑?政府和社會資本合作(PPP)立法似乎正站在這樣的十字路口。

有關PPP立法的公開研討會和閉門會已經召開了好幾輪，那么PPP立法如今進展如何?記者從日前舉辦的“PPP學術周”活動中了解到，各界翹首以盼的PPP法恐怕一時間還是不能“一步到位”，可能會以“條例”的形式出臺。但值得期待的是，據參與起草的權威部門人士透露，這個“條例”已經基本成型，不久將問世。

引爆

在PPP火起來之后，業內人士發現，有關PPP的各種部門規章也漸漸多了起來。這一方面體現出了制度的日趨完善，另一方面也引起了業內人士對各部門規章要求不一的擔憂。

記者發現，“PPP由誰來牽頭”似乎也成能夠左右PPP立法導向的重要導線。此前，這個導火線就因為一紙文件的印發而被迅速引燃。

日前，國家發展改革委印發《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》，要求各地發展改革部門會同有關行業主管部門，切實做好能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等基礎設施領域PPP推進工作。

據中國經濟導報報道稱：“業內專家表示，《通知》印發，標志著我國推進PPP工作職責分工更加明確，由國家發展改革委牽頭負責基礎設施領域PPP項目推進獲得國務院認可，接下來，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等‘6+1’個基礎設施領域的PPP項目推進有望加速。”

業內人士紛紛吐槽，這位不具名的業內專家所作出的論斷，讓本就備受法律法規不健全、部門分工不明確困擾的PPP市場各方感到更加不知所措。

此外，該報道中還提到：“結合《通知》，我們可以得知，傳統基礎設施領域PPP項目由國家發展改革委牽頭負責。那么，公共服務領域PPP項目的推進工作自然由財政部牽頭負責。”

然而，這還僅僅是開始。

近日，PPP相關領域連發重磅文件。財政部發布《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，國家發改委出臺《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》，兩部委從各自角度出臺的PPP相關操作指導性文件，再次引發業界人士的不同解讀。

反響

傳統基礎設施領域PPP與公共服務領域PPP如何劃分?

“機械地將基礎設施、公共服務二者切分是值得商榷的，所有PPP項目最終都回歸于公共服務的質量和效率這個本源。公共服務體現的是公民權利與政府責任之間的公共關系，政府實施PPP的本義、社會公眾獲益的根本，體現在提供符合績效約定的公共服務而非資產本身。”中國青年政治學院公共經濟與投融資研究中心主任吉富星在接受本報記者采訪時表示。

他進一步解釋了三方面的原因。

其一，廣泛意義上的公共服務范疇比基礎設施大。《國務院關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知》國發〔2012〕29號明確：基本公共服務范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。2015年《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發〔2015〕42號)明確“能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式”。由此可見，我國的很多政策文件、具體實踐都是將公共服務視為政府責任，包括基礎設施供給。

其二，很多醫療、衛生、教育等基本公共服務領域的PPP項目形成的依然是“重資產”(如醫院大樓、學校大樓及設施)，與一般基礎設施領域的PPP項目無本質區別，故從行業和實物形態去簡單劃分PPP的領域沒有實質意義。

其三，各領域PPP項目形成的實物資產均是公共服務的載體，拋開行業這個“外衣”都殊途同歸，都落腳于公共服務提供的質量和效率。多數公共服務都涉及基礎設施的購建，但并不是所有基礎設施都適合采取PPP模式，進一步講，PPP項目提供的一定是公共服務。

“無論領域怎么劃分，PPP項目無非是行業特點、項目特性、形成資產的差異，但一致的是，社會公眾作為受眾感知的是服務、獲得的是效用而非實物資產。PPP項目的采購性質屬于廣泛意義的公共服務采購，社會資本負有全生命周期過程的建設、運營、維護等的義務，并同時具有基于該綜合義務的履行而獲得合理回報的權利。”吉富星說。

E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長薛濤更是明確表示，從他掌握的情況來看，幾乎沒有不提供公共服務的基礎設施，即便有不提供公共服務的基礎設施份額也非常小，不值得舉部委之力來發動。他表示，從目前正在進行的PPP項目來看，公共服務幾乎都涉及基礎設施和工程建設，還有一類是政府采購服務的小型公共服務，如果不涉及基礎設施，也就不涉及融資，完全可以僅僅采用周期較短的政府購買服務模式，不涉及需要長周期的政府和社會資本合作模式。

“如果按照上述報道的解釋來看，一個是基礎設施類的歸發改委，一個是政府采購公共服務，如果公共服務不包含基礎設施，那就是非PPP項下的政府采購服務。也就是說PPP歸發改委，財政部只管政府采購公共服務就可以了。”薛濤擔憂這種分類會帶來政府承受能力評估不夠等一系列更為嚴重的問題。

求解

除了公共服務與基礎設施的分類及相關之外，按照行業進行部門的分工是否恰當呢?

吉富星認為，PPP的適用性與領域沒有直接關系，將基礎設施、公共服務分為兩個部門牽頭推進，割裂運行則弊大于利。

他解釋道，其一，多數國家實施PPP基本都是從項目特點入手，而不是從行業入手，核心是將物有所值作為其中一種評估方式。具體項目是否適宜采用PPP模式，取決于項目特征而非所處行業，即項目具有公共性、可量化的產出/結果說明書、風險可分擔、滿足物有所值。

其二，如兩部委按領域推進PPP項目，進一步加劇政策不統一、部門協調不暢等問題，增加政府間協調成本、交易成本，也可能誘發“監管套利”行為，加劇社會資本的擔憂。

其三，PPP項目核心和落腳點是公共服務的質量、基于績效獲得回報，程序性工作只是必要的保障和監管，更多是政府義務而非權力。但不可否認，PPP操作程序應與傳統基本建設程序進行有效對接、優化調整。可行性研究等程序依然是非常重要的，但傳統基本建設程序有其優勢和弊端，應適應PPP特點進行調整。項目只要適用PPP模式，合規性屬于政府承諾事項和必要的程序性環節，并非PPP項目本質和重點。

其四，政府部門間應相互協作，但不可否認的是，參與最多、最深、最持久的是行業主管部門、財政部門，行業主管部門才是PPP項目的責任主體。政府多個部門都在參與，但行業主管部門是政府授權履行合同的執行機構，負責項目執行、監管。社會資本顧慮最多、與之關聯最大也是行業主管部門、財政這兩個部門。PPP項目合同是最核心依據，應進一步發揮行業主管部門的積極作用。

其五，基于項目全過程的預算管理、資產管理角度看，財政部門可以更好統籌財政資金、國有資產、公共資源，與項目責任主體(行業主管部門)及其他部門協同作戰，以更好地推進PPP的健康持續發展。目前，很多基礎設施領域的PPP項目都需要政府付費或財政補助，這涉及到財政承受能力及后期預算管理、績效付費等問題。此外，即便是使用者付費項目，合作期滿依然涉及到資產移交，涉及到后期國有資產管理等工作。幾乎所有PPP項目都涉及到財政職能，財政部門的積極、深度參與有助于提高項目可行性、化解社會資本的后顧之憂，同時，有助于公共財政在國家治理中發揮積極作用。PPP項目財政承諾(支出責任)是政府債務管理一部分，資產和負債最終是政府綜合財務報告的一部分。

目前，能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等“6+1”基礎設施領域是PPP的主體，但優質的經營性項目非常稀少，多數項目依然依賴于財政補貼、資源對價，可能加大社會資本顧慮，導致財政無法承受或產生財政風險累積。

薛濤建議，PPP相關各部門之間應加強合作，按照各自的優勢進行分工。例如，從促進產業發展、基礎設施規劃和公共服務體系改革(包括定價機制建設)方面考慮，通過規劃和立項來統籌依舊是發改部門的長處，但控制地方政府債務，確定未來的政府是否有能力建設，財政部門的測算更有說服力，更重要的是現在不依賴財政補貼的“經營性項目”占比很小，后期穩定支付離不開財政管理。此外，兩部門的分工也應該按照項目全流程來分類，各自按照權限來分類。

薛濤指出，目前在實踐中一些地方采取模糊操作的方式也不是很好，因為這缺少對價格體系、監管體系的監控。他建議，按照項目的特點來分類，對于直接向用戶收費的純經營性項目，幾乎還可以走原來發改的特許經營流程，但是要設計好防壟斷機制，要考慮到在直接運營之中如何保護用戶利益等。

而對于一些如河道治理等面對政府做訂購制的服務，需要財政性資金支付費用的純政府付費類的項目(包括環境修復類)應該通過政府購買服務的PPP(即PFI)模式來操作，這樣一方面關注點要集中放在績效考核，另一方面也需要嚴格控制地方債務。

“對于交集部分，例如地鐵等有經營但由于公益性限制依然需要長期財政補貼的項目，更需要財政與發改部門攜手管理。”薛濤建議。

分工的問題不解決，立法的導向似乎也很難捉摸。

在日前于中央財經大學舉辦的“PPP學術周”系列活動之一的立法研討會上，吉富星表示，PPP帶來的將是一場持續性、系統性、綜合性的改革，不是任何一個部門所能承擔的。應整合PPP與特許經營，立一部PPP法，同時，盡快建立統一的管理機構、政策體系，采取“先條例、后法律”立法路徑，堅持“少即是多”原則進行框架性立法，配以政策、指南、合同等規制工具，為PPP的進一步發展預留空間。PPP不僅是公共服務的新供給機制，還是國家治理的理念實踐和工具應用。

中國財政科學研究院院長劉尚希表示，在PPP立法方面要打破一些傳統的思維框架，要用融合的方式找到共識和共同的基點，而這個共同的基點就是共治。

劉尚希表示，十八屆三中全會已經明確提出了全面深化改革的目標就是國家治理體系和治理能力的現代化，治理已經成為了現在各方面改革的一個總目標。PPP立法就是這個總改革里面的一個重要內容，也應當用治理的理念來指導PPP的立法。

共治理念如何付諸于立法實踐?立法取向如何?業界拭目以待。

（來源：中國財經報； 作者：于麗）

編輯： 趙凡