自PPP立法啟動以來，各方積極參與，共識在逐漸達成，爭議分歧也不少。而隨著PPP的快速發展，其中，對PPP定義、內涵及范圍的解讀也在發生變化。這不只是政府部門之間的分歧，還有討論者背后所持的理念思路的不同。

廣義與狹義

當前一個比較廣泛的共識是，廣義的政府與社會資本合作（PPP）應該包括所有的政府與企業的合作，如購買服務、股權合作、租賃經營、特許經營等。因為形式內容眾多，廣義的PPP無法用一部法律來統一，因此本輪PPP所要立法的，是狹義的PPP。

PPP本身沒有規范的定義，相應的，對于狹義PPP的理解也不盡相同，但普遍認為政府購買服務不應包含在內。前段時間出現的政府購買服務擴展到基礎設施建設領域，就遭到眾多業內人士反對并被相關部門及時叫停。

多位業內人士從項目流程、所適應的法律、財政資金預算管理等角度分析了政府購買服務與PPP的不同，在E20環境平臺高級合伙人薛濤看來，“兩者的區別主要在融資的需求程度。PPP項目的融資需求程度很高，一般都是基礎設施建設；社會資本投資、融資后，需要一個較長的穩定周期來回收投資，而既然已經鎖定了這么長的周期，前期就要把建設、運營中怎么提高效率等約定好。另外，政府要進行各種各樣的監管。”因此他認為，融資、基礎設施建設是狹義PPP絕大部分情況下都會涉及的兩個要素。

而政府購買服務不以融資為主要目的，如政府公車租賃、垃圾清掃等，即使有墊資、購買設備等內容，相對PPP而言融資規模是較小的。中國財政科學研究院副院長王朝才直接將政府購買服務歸為“沒有建設、融資，社會資本只提供服務”的項目。

從當前下發的文件看，這兩者所適用的范圍有重疊，尤其是隨著政府購買服務改革的開展，以及PPP模式中存在政府付費的類型，在實踐中如何準確區分兩者，還是給一些地方政府與企業造成了困擾。當然，也不排除其間有意的混淆。對于PPP的類型，當前一個頗具代表性的觀點是，可分為政府特許經營（使用者付費）和政府付費型PPP（政府采購，即PFI）兩大類。

薛濤從我國政府特許經營的發展歷程出發，認為當前PPP的類型不止這兩類。他指出，狹義的政府特許經營，本質含義是以向直接用戶（非地方政府）收費的壟斷權力，來長周期的收回投資，如燃氣供應等。2004年建城〔2004〕162號文下發，將具有明確運營特點的公用事業基礎設施納入特許經營范疇。“這是對狹義特許經營的泛化，因為有些基礎設施運營收費不足以覆蓋成本，需要政府補貼，如地鐵、供水等。但整體來說，這個概念還是比較適度的。”而如果基礎設施只對政府提供服務，不涉及特許經營權，就是PFI，如市政道路、河道治理等。

在薛濤看來，以上兩種類型的區別很明顯。在特許經營中，政府是監管者，凌駕于社會資本與使用者（民眾）兩方之上（兩者是平等的民事關系），若社會資本與政府產生爭議，通過行政復議是很自然的選擇；且因價格直接關涉使用者利益，價格成本監審非常重要，要調整價格，需通過聽證會程序。而在PFI中，政府與社會資本是平等合作關系，不直接涉及用戶，出現糾紛應該走仲裁和法院；且價格通過招標確定，價格調整沒必要走聽證會程序。

在這兩個類型之間，薛濤認為還存在一個交集，既是特許經營，又帶有PFI的性質，如污水處理、垃圾焚燒。“這兩類基礎設施可運營，按量結算，但無法向公眾直接收費，中間隔著政府（政府向公眾收費）。”

“三種模式下，僅就價格確定和調整機制看，其邏輯是不同的，不分類恐怕說不清楚。”薛濤強調道。

另一種解讀

但是今年6月份，上海城投集團有限公司資深研究員王強提出另一種看法。他撰文分析了政府特許經營和PPP在法國、英國等國家的發展脈絡，認為從理論上看，PPP的本質是交易，商業合作是核心，政府擁有產權；特許經營的本質是政府自上而下的行政授權，法規為大，合同次之，政府名義上沒有產權。二者不是一回事，應該分開看待。財政部條法司副司長賴永添也認為兩者是定位完全不同。此前他在一次PPP立法討論會上提出，只有在一些有市場準入限制、政府管制的領域，需要確定授權的行為、對象、范圍、條件、程序等，才屬于政府特許經營的范圍。而PPP是政府和社會資本平等合作、解決公共產品提供的問題，屬于民事范圍。兩者在理論上不存在交叉。

但我國目前沒有出臺政府特許經營法律，對政府特許權授予的范圍也沒有法律上的規定。雖然理論上可以如此劃分，在基礎設施領域，二者均是提供公共產品和服務，存在很多交叉。此前，國家發展改革委發文要求做好傳統基礎設施領域的PPP有關工作，業內解讀為傳統基礎設施領域的PPP項目由國家發改委負責，公共服務領域的PPP項目由財政部負責。但這一分類存在爭議，因為基礎設施與公共服務兩個領域無法生硬切割。

王朝才將這二者的區別放在能否通過項目本身的收入收回成本上。“政府特許經營是指能夠通過收費收回成本的項目。”王朝才指出，“但是現在大量的基礎設施項目，光靠項目現金流量不夠回收成本或者本身沒有收益，需要財政按年度撥款，或者給予社會資本一定的資源（如土地等資產）用于經營獲得收益。顯然，這類項目不能通過特許經營開展，要通過PPP實施。”同時，他強調PPP模式下，產權可以轉讓給SPV公司，但最終是政府的。

按此分類，PPP模式的運用范圍歸為涉及到政府財政資金、資源、資產使用的基礎設施項目。這又涉及到另一個問題，即政府在PPP模式下應該是什么身份。

有觀點認為，從廣義上看，所有涉及到需要政府立項的項目，立項后由社會資本實施，都已經暗含政府許可之意；也有觀點認為，在與社會資本簽訂協議之前，是政府運用行政權力對資源進行控制和豁免，可視為行政許可行為，簽訂協議后應是平等合作關系的民事主體。

一位政府人士指出，在PPP模式下，社會資本只負責項目的設計、建設、融資、運營和維護等微觀性經營事務。合作中，政府既作為平等的民事主體，也有其特殊性，即其所擁有資源、資金和資產是公眾的，作為民事合同主體來處置，需要有法律限制；同時，公共權力如環評、消防、標準制定等不能賦予社會資本。在立法時，這些方面需要重點關注。

“PPP、特許經營、政府購買服務這些術語，首先都是外源性的，是西方話語里的特定術語，最好還原到西方語境下去理解；第二，它們都具有巨大的不確定性，存在著擴張性和限縮性解釋，進行擴張性解釋時會存在很大程度上的交叉，因此，需要用一個體系方法進行解釋。在漢語語境和中國法律體系下，這一點尤其重要。”針對當前立法中概念上的分歧，中央財經大學法學院教授、中國公共采購與PPP法律研究所所長曹富國如此說道。

疑問待解

“PPP在不同國家經過了長期演變。”據曹富國介紹，PPP在歐盟法的層面上是廣義的，包括特許經營型和政府付費型PPP，還包括機構型PPP。而在法國法下，PPP是狹義的，與特許經營是并列關系。歐盟法律經過長期演變，PPP合同逐步類型化，立法模式也演變成為分別針對特許經營型PPP和政府采購型PPP進行立法。

另外，他還指出，相對于傳統采購而言，PPP是公共采購發展的高級形態。在國際立法上，有些國家的PPP法被包含在經過擴胸運動的政府采購法中，比如歐盟、英國的采購法。法國曾經單獨制定了PPP法（政府采購型），今年也把PPP法納入到了政府采購法中。

我國政府特許經營和PPP也有自己獨特的發展軌跡。清華大學建設管理系教授暨清華大學PPP研究中心首席專家王守清認為，特許經營在我國應用了20多年后，內涵比英文原意擴大了。中文的“特許”與傳統意義上的“行政許可”并不完全相同，因為是通過競爭招投標等一定程序選定的社會資本方，簽定合同后由社會資本方按合同約定去實施項目：1）如果社會資本需要向公眾收費，就需要政府的“特許”，因為公共產品的收費權歸政府；2）即使不需要向公眾收費的項目，但因為提供公共產品的終極責任人是政府，也需要履行一定程序（如招投標等）交給社會資本代替政府提供公共產品，也可以理解為廣義的“特許”但非行政許可，而是通過合同約定的許可，政府還需要嚴格監管，以避免社會資本方提供的服務不符合要求甚至撂挑子。

同時，“經營”也不一定是一般意義上的經營，其本質更是運營的概念，不一定意味著向公眾收費，可以向政府收費，需要社會資本方在合同期內好好干，以滿足合同要求特別是產出和績效要求，保護公眾利益。另外，我國PPP中的第二個P（央企/國企）與國際上的第二個P（真正的私企）本質不同，因此沒有必要按國外的PPP去討論。他認為，我國特許經營與PPP的差距并不大，都是提供公共產品的創新模式，只是PPP更強調政府在合作期的全程參與，與社會資本方的合作伙伴關系。

但隨著PPP快速發展，相關法律法規制度不能有效銜接等問題日益嚴重，迫切需要一部上位法。7月份，國務院法制辦接手了PPP立法工作。對于PPP模式，國務院法制辦財金司司長劉長春強調了四點，第一是合作雙方的法律地位是平等的，要通過合同來確立權責利的關系；第二是要建立一種長期、穩定的合作關系，并通過合同來加以約定；第三是突出強調全生命周期的管理，政府要依據績效評價的結果來支付對價；第四是明確項目回報機制。

不久前下發的《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》中，關于PPP、特許經營和政府購買服務的關系界定，又引發了不同解讀。有人認為第九條“鼓勵政府和社會資本合作”中，提出“通過特許經營、政府購買服務等方式，在交通、環保、醫療、養老等領域采取單個項目、組合項目、連片開發等多種形式，擴大公共產品和服務供給”，表明后兩者應該是PPP的兩類模式；也有人指出，第十九條“推進配套改革”中，“規范并完善政府和社會資本合作、特許經營管理，鼓勵社會資本參與”，是將PPP與特許經營并列看待。

如何理解，尚無定論。國浩律師集團執行合伙人王衛東的一番話，頗能代表業界的期待：“本屆政府提出的簡政放權、負面清單，是要給市場主體‘松綁’，要給市場主體發揮最大的積極性參與經濟活動從而活躍市場，而不是希望設定更多門檻去阻礙市場主體的參與。越來越多合適的市場主體的參與，越能夠為大眾提供更多的服務。沒有經過法律授權時，不能讓政府部門有更多的權力去影響市場。”

來源：新理財

作者： 陳琴 

編輯： 李丹