導讀：對于政府購買服務變成地方政府變相融資通道的批評不絕于耳，甚至把戰火一直燒到了政府購買服務的PPP，公益性項目不適合PPP的論調再次被重提。為此，E20研究院執行院長薛濤撰文，探討如何避免地方債務放大與效率未被提高。

2014年財政部、發改委以各類文件啟動PPP以來，2015年點滴項目落地(在市政環境領域，廠網一體化的池州項目和區域流域治理的那考河項目可以稱為未必完美但值得肯定而應該繼續分析的階段性代表作)，而2016年上半年，以海口六個流域治理包、遷安海綿城市包等代表性項目落地，雨滴在局部已經開始變成陣雨。

近期PPP已經進入中央級文件(2016年18號文)，特許經營和PPP立法以二法歸一的趨勢進入法制辦，但實際進度尚在徘徊;與此同時，財政部的PPP財政管理辦法征求意見稿亮相倒是力度空前，由此令人感覺PPP全面啟動在即。

此外，對于政府購買服務變成地方政府變相融資通道的批評不絕于耳，甚至把戰火一直燒到了政府購買服務的PPP，公益性項目不適合PPP的論調再次被重提。

一、目前PPP2.0在國內推行以來，總結而言被爭議的主要有如下六個方面：

1.地方政府融資沖動難抑，購買服務型PPP甚至購買服務本身都被過度運用于基礎設施建設融資，地方債務暗渡陳倉有被放大的風險(目前還僅僅是風險預警，制度完善前社會資本用腳投票依然謹慎，但如果按財政管理辦法出臺強化地方政府剛性兌付，則該風險有放大的可能);

2.投融資與工程施工成為PPP的主旋律，以基金等創新為名基于地方政府支付信用的金融加杠桿也偶有突破，作為PPP項目之根本的績效評價卻依然粗糙，部分項目建設運營效率提升不足;

3.各類法規缺乏頂層結構設計，頭疼醫頭，公共服務體制頂層結構無人考慮;

4.部委合作不暢，推概念均走泛化，特許經營、政府購買服務PPP各自擴容重疊而導致無法明晰核心邏輯。再加上地方政府、企業和金融機構各懷目的私下推搡，地方某些項目紛紛走形，影響了PPP落地效果的破題;

5.PPP項目規模巨大且績效考核不突出，工程公司類央企依據融資成本和身份優勢拔得先機但卻未必能顯示建設運營效率的提升;

6.國內項目競爭環節長期存在的關系市場、低價競爭、虛假招標和拖欠押款等商業競爭不良環境未有改善，地方政府與企業均有責任，公平誠信需制度化解決方案。

二、基于上述爭議，筆者表達以下六個觀點：

1.PPP本身屬于地方政府公共服務供給和基礎設施融資建設模式雙重目的的重大改革，應耐心和持久的有序推進，對出現問題應以及時總結和持續改進為出發點，以積極態度調整并堅持前行;

2.在各方面條件均不完善之際，當前PPP落地率其實本無須太高，PPP的核心是提高效率，而以PPP帶動基礎設施投資拉動GDP帶來的風險卻要大于傳統公建模式。由此，筆者甚至希望在近三年PPP的落地速度都應該慢些，同時對已落地PPP經驗教訓的總結回顧和充分交流反而更為重要;

3.某些項目上傳統公建模式效率不高鋪張浪費情況曾百受詬病，不能因PPP當前被爭議而被忘記初衷;同時，傳統公建模式依托專業化地方公共服務國有企業也有其優勢和合理性，在發達地區市場化機制較好的專業化公共服務國企(E20環境平臺稱之為環境產業地圖B方陣)對比社會資本(產業地圖A方陣)優勢各有千秋，兩者對比共存比較發展是理性選擇;

4.非經營性項目的購買服務型PPP(環保基本落在該區域)，是中國需要大力推進的PPP類型之一，而特許經營模式并不符合其內在邏輯。以公益性項目融資成本高于公建模式為由否定其可以采用PPP模式的觀點之所以出現，其實是忽視了這類PFI型PPP可以帶來的專業和效率提升的意義和價值本應遠大于簡單顯示為數字比例差距的融資成本，而這之所以又情有可原恰恰是因為當前的這類項目實操中確實也常常未能足夠展示在建設和運營上的效率提升。為避免簡單拉長的BT化，在績效考核上對這類項目尤其需要有針對性的設計;

5.PPP的一個初衷是讓地方政府告別開發型政府轉向服務型政府，而要實現該方向最終離不開地方政府告別土地財政，那么公共服務價格的使用者付費和污染者付費終須全面落地，雖然此目標之到達有待時日，在當前PPP設計中需要對此及早考慮;

6.公平競爭、信息公開和經驗總結是當前要義，需要結合制度建設大力推進。

三、具體而言，筆者有如下六點建議：

1.建議在市政公共服務領域，由住建部、發改委與財政部三合一，結合政企邊界、價格體系改革、地方公共服務專業化國企發展和公共服務的保障屬性，研究涉及市政基礎設施的公共服務的頂層設計問題和改革路徑圖;

2.嚴格區分政府購買服務和政府購買服務型PPP，堅決杜絕借道前者的融資行為;(具體手段可以等待對地方政府預算管理更熟悉的相關人士予以補充)

3.區分經營性項目、準經營性項目和非經營性項目的不同PPP特性，以一法二分來區別對待：

3.1不依賴政府補貼的經營性項目(燃氣、高速公路、停車充電設施、某些區域開發或者園區運營項目等)種類較少，適用特許經營需要關注的重點是壟斷經營下對用戶和民眾的權益保障，以及對過高經營收益的削峰模式;

3.2 依賴政府補貼的準經營項目需一分而二，直接經營性項目(供水、供熱、旅游、養老、地鐵等)更適合特許經營，而非直接經營項目(污水處理廠、垃圾焚燒廠等)更適合政府購買服務PPP的內在邏輯，需要分開制定相應規則和推進模式，前者股權合作模式較為常見，而后者BOT模式依然適合;

3.3 純粹依賴政府補貼的非經營性項目(環保大部分屬于此區間，部分打捆上款中所述的非直接經營性項目)適合政府購買服務的PPP;

說到此處，筆者并不支持PPP財政管理征求意見稿中所說的特許經營費收取的條款，在存在政府補貼的項目收取特許經營費實際上是增加稅負的財政資金循環模式，對于3.1款所屬純經營性項目可以在要約中采用其他更靈活的削峰模式，而選擇收取特許經營費會帶來對PPP的公益屬性的模糊化。

4.PPP以外，高度重視專業化屬地公共服務公司(B方陣)的發展與改制，結合第1條和國企改革方向，劃清政企邊界，建立屬地特許經營制度(與PPP的特許經營制度對比討論)，促進地方公共服務發展，并與PPP模式進行深入比對。

5.嚴格執行10%的地方財政可承受力評價，并即刻開展各縣市的PPP項下支付責任大調查和信息公開行動，要求各縣市上報PPP項下全部支付責任，并公示以接受社會資本監督和補充，以全面摸清各市縣政府PPP支付家底，也可避免社會資本與不具備相應支付能力的地方政府簽約PPP擴大地方債務風險;此外，10%可承受力評估需要結合中央轉移支付、國際金融組織主權貸款、專項基金等政策性資金來統一計算考慮，同時如屬必要需要突破則應獲得上級的發改和財政部門特別批準以及轉移支付資金補充(補充下，目前各地對上述各類政策性資金對接PPP的操作模式上認識混亂，也需要盡快出臺文件予以明確);

6.鑒于目前定量VFM由于數據積累缺乏和方案比對難度太大難以落地，定性模式又容易流于形式，筆者建議在VFM階段應轉而關注對未來合同中擬設置的建設和運營績效評估方法的充分論證。為避免拉長BT化，這一點對公益性項目的PPP尤為重要。實際上，這個階段的咨詢公司沒有能力也不該由其優化現有發改委立項的方案(目前社會資本發起的PPP項目鳳毛麟角，而政府發起的PPP項目需提前完成發改委立項手續，實操中這種立項過程很接近原有公建模式)，而在社會資本競爭評審階段倒是應該強調評比各家社會資本對原有立項方案的優化水平，那么在這個角度來看，我們的PPP流程關注重點與我們在該階段應達成的目標好像恰恰完美錯配。

（來源：財政部PPP中心  作者：薛濤  發布時間：2016年11月17日）

編輯： 趙凡