7月18日，財政部、住建部、農業部、環保部四部委聯合印發《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（以下簡稱《通知》）。根據目標內容，政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP（政府和社會資本合作）模式。符合全面實施PPP模式條件的各類污水、垃圾處理項目，政府參與的途徑限于PPP模式；未有效落實全面實施PPP模式政策的項目，原則上不予安排相關預算支出。

此前政策對于PPP模式多采取“鼓勵”態度，此《通知》中“全面實施”的字眼以及相關規定表明，污水、垃圾處理領域的PPP模式推行帶有強制性。專家認為，在某一行業推廣PPP模式時采取如此硬性要求，是在政府層面極少出現的，既有一定有利影響，也存在挑戰和風險。

全面PPP促進污水垃圾處理市場化

其實早在去年10月，財政部曾發文要求在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，各地新建項目要探索“強制”應用PPP模式。E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長薛濤表示，去年文件的提法是“探索強制”，各地可以根據情況自行選擇某一個環節實施，范圍較小。而本次文件是“全面實施”，無論是從覆蓋地區還是涉及的環保領域來看均更加廣泛，從城市延伸到農村，從污水廠、垃圾焚燒廠等終端設施延伸至全部環節。“這個全面一方面是要求所有地方均推行PPP，一方面又要求在地方政府具有直接治理責任的固廢和水務方面的環保領域全面推行，對環保類公共服務行業未來發展影響很大”。另外，此次是財政部聯合住建部、環保部和農業部三個與環保最密切相關的行業主管部門聯合發布，因此對行業的影響更大。

薛濤介紹，此前污水和垃圾處理多采用傳統的“公建公營”模式，即政府通過自己控制的平臺類企業投資建設和運營污水和垃圾處理設施，如上海城投、興蓉環境、重慶水務等。但這種方式存在一定問題，在部分地區未能實現政企劃分，“報銷制”未能轉換為承包制，投入建設時不考慮長期財政支出安排等；即使是一部分平臺企業市場化徹底的地區，也存在地方政府向平臺企業支付費用缺乏規范性文件的問題。因此，全面PPP引入社會資本，可改善此前環保治理過度依賴財政的問題；在污水、垃圾處理領域全方位引入市場機制，實施績效考核和按效付費，也有利于提升公共服務質量和效率。“這是全面PPP所能帶來的積極轉變。”

在實施環節上，《通知》要求對污水和垃圾收集、轉運、處理、處置各環節進行系統整合，實現污水處理廠網一體和垃圾處理清潔鄰利。前端的收集和轉運，主要是指管網和環衛，包括垃圾分類等環節，這部分屬于公共服務部分，其市場化有一定的難度，各方正在摸索。但后端的處理處置是已經高度的市場化領域，社會資本進入污水、垃圾的后端設施早在2004年就已全面鋪開，主要采取的是BOT模式（Bulid-Operate-Transfer，建造-運營-移交方式）。污水處理廠和垃圾焚燒廠做特許經營BOT，是目前市場化推進最順利的PPP領域。薛濤認為，全面PPP能夠使得社會資本在后端環節更好的發揮自身能力，同時將其作用擴展至前端。

當前階段依然面臨挑戰與風險

《通知》中明確指出，符合全面實施PPP模式條件的項目是：政府以貨幣、實物、權益等各類資產參與，或以公共部門身份通過其他形式介入項目風險分擔或利益分配機制，且財政可承受能力論證及物有所值評價通過的各類污水、垃圾處理領域項目。

薛濤表示，污水和垃圾處理行業都是財政付費的PPP模式，按財政部流程要求，財政可承受能力論證及物有所值評價兩個論證都是必須做的，這也是為了防控風險。但當前面臨的問題是，此前財政部關于PPP項目財政承受能力論證的文件中規定，地方政府每一年度全部PPP項目占一般公共預算支出比例應當不超過10%，若此前其他領域的PPP項目安排已經將地方10%的額度使用完畢，那么新增的環保項目如何實施PPP?當前的財政可承受能力論證的規定，缺乏了對于不同PPP項目必要性的排序和篩選步驟。而污水和垃圾處理兩個領域，是地方政府必須優先支出的環保類公共服務事項。尤其是市政污水和城市垃圾處理，應該被優先保障。薛濤說：“現在既然要求全面PPP，就會帶來新增的污水垃圾項目碰觸到一般公共預算10%紅線的情況下該怎么辦的問題，但文件沒有給出回答。”

另一方面，公共服務價費機制改革的推進還沒有跟上。當前環保類公共服務的付費模式基本都是通過行政事業性收費進入財政的政府性基金專款專用，再加上財政補貼，并不存在直接使用者付費的模式。全面PPP要求全面引入市場機制，按效付費，這在目前難以建立，尤其是中國農村地區。“作為環保的負外部性特征，環保服務的支出應該逐步采用向居民全成本征收處理處置價格的方式，來提高全員的環保意識，更符合污染者付費的基本原則。”薛濤認為，配套價費機制的不完善，也是當前推進全面PPP的風險所在。

新時代證券首席經濟學家潘向東表示，這一新政策對于地方財政也會產生影響。涉及環保的項目金額都比較大，PPP模式的有利因素表現得更加明顯，例如有利于改善政府的收入支出現金流，緩解當期支出壓力，實現財政風險的跨期優化，可擴大地方政府負債的能力等。但同時，環保類項目的全面PPP，也增加了地方政府未來負債的風險。

《通知》中對于減小項目風險方面提出了明確要求：政府與社會資本間應簽署PPP協議，明確權益分配和風險分擔機制，并通過成立具有獨立法人資格的PPP項目公司，實現項目商業風險隔離。政府可以在符合PPP相關政策規定的前提下，對項目給予必要的支持。但不得為項目融資提供擔保，不得對項目商業風險承擔無限責任，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。以上五“不得”強調政府參與PPP項目的風險隔離，嚴禁政府兜底，實際上是為了緩解政府債務壓力。但在此后的具體實施過程中，如何在現有環境下提高政府參與效率，防控財政金融風險，使得PPP模式得以可持續發展，依然是需要思考的問題。

編輯： 洪翩翩