11月8日，江蘇省財(cái)政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(以下簡稱《意見》)，成為首個(gè)發(fā)文規(guī)范PPP發(fā)展的地方財(cái)政部門。《意見》提出，進(jìn)一步規(guī)范江蘇省政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目，加強(qiáng)監(jiān)管，防范風(fēng)險(xiǎn)。

PPP即政府與社會(huì)資本合作。在2013年年底的全國財(cái)政工作會(huì)議上，時(shí)任財(cái)政部部長樓繼偉提出推廣PPP。近四年過去，全國范圍已經(jīng)形成了總投資額10萬億以上的項(xiàng)目庫。

進(jìn)入2017年以后，一系列規(guī)范PPP發(fā)展的政策文件亟待出臺(tái)。

目前，財(cái)政部、發(fā)改委正在積極醞釀規(guī)范PPP發(fā)展的政策。一位PPP監(jiān)管層人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，新規(guī)范的主旨思路將與此前已經(jīng)發(fā)布的相關(guān)規(guī)范的思路一致：比如嚴(yán)禁借PPP模式變相舉債融資;堅(jiān)決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺(tái);地方政府參與PPP項(xiàng)目時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金等。

“規(guī)范分很多層面，比如項(xiàng)目決策、融資方案、招標(biāo)投標(biāo)、合同簽訂等，對各個(gè)環(huán)節(jié)可能會(huì)出現(xiàn)問題的方面進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范的目的不僅僅是為了防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更是為了PPP的健康發(fā)展，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。”上述監(jiān)管層人士對記者表示。

“PPP這種模式，是世界范圍內(nèi)通行的，世界很多國家都在推行。PPP在中國有三十多年歷史，模式本身不存在問題，這和地方政府融資平臺(tái)以購買服務(wù)的名義購買工程等有本質(zhì)的區(qū)別，未來對PPP要規(guī)范地推進(jìn)，而不是停掉。”上述監(jiān)管層人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。“規(guī)范PPP的目的是為了貫徹中央金融工作會(huì)議的精神，重點(diǎn)在于規(guī)范運(yùn)作和防范風(fēng)險(xiǎn)。”大岳咨詢總經(jīng)理金永祥對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。

江蘇邁出第一步

雖然2017年財(cái)政部在不斷強(qiáng)調(diào)要規(guī)范PPP，但是最先推進(jìn)的卻是地方政府。

11月8日，江蘇省財(cái)政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，在《意見》中，江蘇省財(cái)政廳提出將組織開展PPP項(xiàng)目重點(diǎn)抽查，及時(shí)查處、糾正不規(guī)范行為，確保PPP模式規(guī)范發(fā)展。

在這份實(shí)施意見中，江蘇財(cái)政廳要求嚴(yán)格規(guī)范PPP項(xiàng)目庫管理、健全完善PPP項(xiàng)目方案審核機(jī)制，規(guī)范建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任臺(tái)賬，全面公開PPP項(xiàng)目信息，加大PPP項(xiàng)目監(jiān)督檢查力度，健全完善PPP工作體制機(jī)制。

同時(shí)，在《意見》中，江蘇財(cái)政廳要求各地應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目進(jìn)展情況，及時(shí)在信息平臺(tái)上填報(bào)各階段信息，重點(diǎn)應(yīng)公開項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證、項(xiàng)目采購文件、項(xiàng)目合同等關(guān)鍵內(nèi)容。對公開不及時(shí)的項(xiàng)目進(jìn)行通報(bào)，對提供信息不真實(shí)、不完整、不準(zhǔn)確的項(xiàng)目責(zé)令限期整改，無正當(dāng)理由拒不改正、超過一定時(shí)間且督促后仍未及時(shí)更新信息的將清退出項(xiàng)目庫。

根據(jù)財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫提供的數(shù)據(jù)，截至2017年9月末，江蘇省進(jìn)入準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目210個(gè)，總投資4738億元，落地率為43.3%。

金永祥認(rèn)為，此次江蘇省財(cái)政廳發(fā)文規(guī)范之后，預(yù)計(jì)未來會(huì)有更多省市的規(guī)范PPP文件陸續(xù)出臺(tái)。

E20研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為，江蘇財(cái)政廳的文件成為地方落實(shí)財(cái)政部規(guī)范PPP的第一個(gè)落地文件，有著明確的風(fēng)向標(biāo)作用，可以預(yù)期的是，未來全國非運(yùn)營類績效不易把控的大型項(xiàng)目面臨收縮，信息公開度會(huì)進(jìn)一步提高。

中央層面的動(dòng)作

相關(guān)監(jiān)管層人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，目前發(fā)改委、財(cái)政部也在研究制定PPP的監(jiān)管規(guī)范，規(guī)范的主旨思路與此前已經(jīng)發(fā)布的相關(guān)規(guī)范思路一致，比如嚴(yán)禁借PPP模式變相舉債融資，堅(jiān)決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺(tái)。

這一規(guī)范的出臺(tái)有跡可循。財(cái)政部、國資委在2017年年初之后一直在強(qiáng)調(diào)規(guī)范PPP的發(fā)展，并出臺(tái)相關(guān)政策。

5月，財(cái)政部聯(lián)合發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)六部門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。

財(cái)政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌在今年7月31日舉行的進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上明確，要強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%紅線的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開。

2017年10月，國資委辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(征求意見稿)，該意見針對了在PPP項(xiàng)目社會(huì)資本中扮演重要角色的國有企業(yè)。通知提出要求建筑類央企累計(jì)對PPP項(xiàng)目投資不超過集團(tuán)凈資產(chǎn)的40%，其他央企比例不超過20%。

今年11月1日，財(cái)政部金融司司長王毅在第三屆中國PPP融資論壇表示：“對不具備條件、未規(guī)范開展’兩個(gè)論證’的項(xiàng)目，特別是那些不屬于公共產(chǎn)品供給體系、自己的資本金不到位、資本金穿透以后都不是自有資金、未來項(xiàng)目運(yùn)行沒有很好的績效、過度依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目，我們有考慮把它剔除。”

同日，史耀斌在第三屆中國PPP融資論壇中表示，要按照黨的十九大整體部署精神和要求，提高規(guī)矩意識(shí)，維護(hù)市場秩序，強(qiáng)化管理，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)守財(cái)政支出的10%紅線，保證PPP改革事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

該次論壇中，史耀斌還強(qiáng)調(diào)，在PPP改革實(shí)踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底，重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善，社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風(fēng)險(xiǎn)。“對此，我們應(yīng)高度警惕并要切實(shí)加以解決。”

短期項(xiàng)目或減少

根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至9月末，全國入庫項(xiàng)目合計(jì)14，220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬億元，覆蓋31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。其中，6，778個(gè)項(xiàng)目處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段，均已完成物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的審核，納入管理庫，投資額10.1萬億元;7，442個(gè)項(xiàng)目處于識(shí)別階段，尚未完成物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的審核，是地方政府部門有意愿采用PPP模式的儲(chǔ)備項(xiàng)目，納入儲(chǔ)備庫，投資額7.7萬億元。

金永祥認(rèn)為政府方和社會(huì)資本方同時(shí)開始規(guī)范，從長久來講有助于PPP可持續(xù)發(fā)展，但近期PPP數(shù)量會(huì)有較大幅度下降。

E20研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為，強(qiáng)化PPP規(guī)范，包括以下幾個(gè)方面：首先，可以重申或具體化明確化之前的相關(guān)規(guī)定，包括對投融資平臺(tái)本身的監(jiān)管以及不合格項(xiàng)目出庫的可能性。特別是此前在PPP創(chuàng)新中被忽視的相關(guān)內(nèi)容，比如政府性基金在PPP中的使用規(guī)范。

其次，還將收緊一些不適合PPP的項(xiàng)目或地區(qū)，其中包括工程導(dǎo)向的運(yùn)營績效約束特點(diǎn)不足的項(xiàng)目，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)了對10%的剛性約束。

最后，還有一些有待觀察的情況，

比如王司長講話中的資本金穿透問題在本文件中尚未來得及涉及（不同于特許經(jīng)營傳統(tǒng)模式的運(yùn)營類項(xiàng)目追求并表，這個(gè)對當(dāng)前紛紛逃避并表的PFI類項(xiàng)目影響較大，也往往有很多工程導(dǎo)向項(xiàng)目與之相關(guān)的可用性付費(fèi)制度有一定的相關(guān)），Pfi模式在這些方面如何揚(yáng)長避短還有待研究；

面對地方政府大量環(huán)保任務(wù)比如黑臭水體治理、為均等公共服務(wù)所需要的公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的這些必要的融資替代模式也尚未建立；

如何區(qū)分PFI項(xiàng)目里符合運(yùn)營要求、符合必要性、優(yōu)先級或合理檔次要求的管理方法也尚未成形（物有所值評價(jià)并不完全包含上述方面）。以上種種事宜仍需要摸索。

總體而言，雖然很多問題還沒有答案或完美的解決方案，收縮PPP，預(yù)防過度違規(guī)使用導(dǎo)致PPP的突然死亡，實(shí)現(xiàn)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，這篇江蘇財(cái)廳的文件還是值得點(diǎn)贊的。

要嚴(yán)格PPP的管理流程：比如突出PPP省級項(xiàng)目庫的作用，同時(shí)避免PPP名稱的濫用，進(jìn)一步推進(jìn)信息公開和責(zé)任追索制度，還有不同地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度等等。“需要注意的是，PPP政策不能左右搖擺，不能從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，要逐步規(guī)范。對于前期PPP項(xiàng)目，要以整改為主，只要能滿足PPP基本特征即可，重點(diǎn)抓好未來的PPP項(xiàng)目。”金永祥對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。

編輯： 程彩云