中國財政部正在讓此前經歷了四年猛跑的PPP(即政府與社會資本合作)項目熱潮慢下來，并進行規范。

2017年11月16日，財政部發出《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(簡稱《通知》)，其中明確：進一步規范政府和社會資本合作(PPP)項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量。

據經濟觀察報了解，這還是只是第一步，之后財政部將會繼續出臺規范PPP的相關政策。具體措施包括：強化10%的支出紅線;強化兩評(財政可承受能力和物有所值評價)并且將建立完善的PPP支出監測體系。

一位PPP監管部門人士對經濟觀察報坦言，將不規范的PPP項目清理出項目庫，是為了防范金融風險，監管層從未承諾進入PPP項目庫的項目會進行政府擔保或者兜底。

“PPP項目入庫，是責、權、利的充分劃分，若是項目出現問題，需劃分、劃清責任，它并非財政的隱性擔保，當然進入項目庫對項目會有一定的增信作用。”這位來自監管部門的人士告訴記者。

禁止和清退

自2017年年初以來，財政部就一直不斷地對PPP進行規范。

2017年11月1日，財政部副部長史耀斌在第三屆中國PPP融資論壇中表示在PPP改革實踐中，一些地方對新發展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底，重建設輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風險。

一周后，江蘇省財政廳發布我國首個地方版強化政府和社會資本合作(PPP)監管的規范文件，從地方層面再度強調嚴禁借PPP模式變相舉債融資，堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。

此時中國的PPP產業已經發展成了總投資額超過十萬億元的投資規模。按照財政部PPP中心數據，截至2017年9月末，全國入庫項目合計14220個，累計投資額17.8萬億元，覆蓋31個省(自治區、直轄市)及新疆兵團和19個行業領域。

面對如此龐大的項目庫，財政部也在進行篩選評估。財政部金融司司長王毅公開表示，財政部組織開展項目庫集中清理，對不具備條件、沒有規范開展“兩個論證”的項目，特別是不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，要予以剔除。

財政部在11月16日出臺的《通知》中，明確了將被清除出PPP項目庫的相關標準。其中不適宜采用PPP模式實施的、前期準備工作不到位的、未建立按效付費機制的項目一律不得進入項目庫，已經入庫的也將會被清理。同時，現有項目庫內未按規定開展“兩個論證”的、不宜繼續采用PPP模式實施的、不符合規范運作要求的、構成違法違規舉債擔保的、未按規定進行信息公開的項目將被清退。

PPP項目庫中不規范的項目只是這幾年來PPP發展的一個縮影。E20研究院執行院長薛濤認為，地方政府依然沒有改變融資沖動，地方政府經濟建設任務，過度使用PPP，超過財政承受能力限制范圍使用PPP。而一些地方政府將一些不適合的項目做成PPP項目，造成了政府付費類PPP項目中，社會資本只針對前端的工程利潤，規避了后期運營。

這些無不意味著中國這輪PPP的發展已經到了一個拐點。從中國PPP的監管部門的態度看，PPP還會繼續推進，但是PPP的推進速度將會降下來。

薛濤認為，這三年政府對PPP初步建立了一個系統，包括操作流程，管理規范，還有信息系統，更重要的達成了推動PPP的共識，認識到了規范的PPP能夠控制地方債務。

但是規范并不意味著停擺，來自PPP監管部門的人士告訴經濟觀察報，規范PPP，是為了提質增效，當然PPP不會像前三年那樣高速發展。現在，PPP的發展速度會慢下來，但是效率和質量會提升上去。

資本金穿透

“資本金穿透”的要求，是財政部金融司司長王毅在2017年11月初的一個公開論壇中提出的。王毅表示，一些地方、一些項目出現了自有資金實力不足的現象，舉債借貸參與PPP，小股大債疊加風險。對此，王毅特別強調，要堅持資本金的管理。“要求對資本金做真正的穿透，而不要讓政府所謂的各種公共性的基金、投資性的基金小馬拉大車，更不要讓社會的資本參與方用借來的錢作為資本金，再用銀行的錢做運營。”

王毅稱，政府和合作伙伴一定要掏出真金白銀，拿自有資本做資本金。資本金之外可以去融資，但資金結構必須合理。不少社會資本自有資金實力不足，“穿透”看資本金都是借款，“小馬拉大車”。這種情況下，社會資本難以分擔長期的風險，PPP這個好的機制難以發揮應有作用。

對于資本金穿透，在薛濤看來，就是要追查PPP中項目的資本金來源，不能是借債，不能是固定的回報。

薛濤給記者分析，為什么進行資本金穿透，首先避免高杠桿帶來的金融風險，其次便是防止社會資本方的資本金全是借款，沒有達到共擔風險的目的，甚至會從客觀上帶來套工程利潤提前走人的現象。

來自PPP監管部門的人士則對經濟觀察報表示，資本金穿透主要是針對資本金不能用債務資金。PPP主要依靠未來的收益，而不是將資本金虛化。這樣可以打破重工程輕運營的結局，也可以有效的防止運營期間出現問題。“資本金穿透管理可以有效的去杠桿，降低企業負債，可以迫使金融機構投資PPP，一是獲得投資利息回報，其次是獲得股權回報，也就是運營利潤回報，還可以獲得資產溢價的增值回報。若是PPP項目出現問題，可以用資本金來有效延緩時間，給政府和社會資本尋找到解決公共服務的途徑和方法。這樣PPP的速度肯定會降下來，但是質量肯定上去。”上述來自PPP監管部門的人士表示。

王毅還公開指出，地方政府方面，過于重視融資對經濟增長的拉動，而輕視長效機制的塑造;過于重視短期投資效果，而輕視長期風險防范。社會資本方面，注重短期利益而輕視長期運營，“項目建好就拿錢、項目落地就走人”。中介組織方面，PPP剛剛起步，中介組織經驗不足，對PPP相關法律、制度、稅收等還在逐步熟悉的過程當中，“在干中學、邊干邊學”。中介市場缺乏行業自律和政府有效監管，服務水平還有待提高。

王毅表示，財政部下一步將從四個方面來推動PPP工作：第一、從單純關注項目落地數量，向關注項目規范性轉變。第二、從重視增量項目，向更加重視存量項目轉變。第三、從關注短期效益，向關注中長期效益轉變。第四、在力所能及的情況下，更好地推動我國企業以PPP模式“走出去”，支持“一帶一路”發展。

據悉，未來財政部將會繼續出臺規范PPP的相關政策。比如：強化10%的支出紅線，強化兩評(財政可承受能力和物有所值評價)并且將建立完善的PPP支出監測體系。

2017年11月10日，國家發展改革委出臺了《關于全面深化價格機制改革的意見》(以下簡稱《意見》)，對未來三年價格機制改革進行了系統謀劃和全面部署。其中提出，完善政府和社會資本合作(PPP)項目價格調整機制，促進政府和社會資本合作模式推廣。

大岳咨詢總經理金永祥認為，新階段的政策越來越清晰，未來PPP從數量上講，總量高峰期已經過了，每年地方政府推出的PPP項目，2017年應該是一個高峰，以后數量大幅增加的可能性很小了。從2014年到現在起飛階段，有些不規范的地方，接下來會越來越規范，從行業上講不是公共服務的項目，風險分配不合理、運作不規范的、不接受上級政府監管的項目被清除出項目庫。政府付費的這扇門越關越緊，價格進行調整，使用者付費的項目會增加。

編輯： 程彩云