《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號)(以下簡稱“92號文”)之后，以運(yùn)營為核心、以績效為導(dǎo)向的規(guī)范時(shí)代到來，PPP由重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變。

什么是真正的運(yùn)營?是否有維護(hù)就可以叫運(yùn)營?筆者認(rèn)為，規(guī)范本身意味著回歸PPP的初心，是回歸提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的本源。業(yè)界人士之前所批評的PPP“短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化”問題被高度關(guān)注，這也是PPP規(guī)范的重點(diǎn)。而其中短期工程化、融資債務(wù)化這“兩化”的本質(zhì)是在于“假運(yùn)營”。相應(yīng)地，PPP規(guī)范的重點(diǎn)在于做真運(yùn)營、做實(shí)績效。

筆者認(rèn)為，在市政環(huán)保領(lǐng)域，“真運(yùn)營”可以分為兩類：一類是E20市政環(huán)保分類中A類(直接向非政府的最終使用者收費(fèi)、且以量計(jì)價(jià)的經(jīng)營性項(xiàng)目，如供水、供電、供熱等)、B類(以量計(jì)價(jià)的準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目，可能涉及使用者付費(fèi)，但PPP交易界面上由政府直接向項(xiàng)目公司付費(fèi)，如污水處理、垃圾處理等)和D類(部分采用政府購買服務(wù)，部分采取PPP模式實(shí)施，如環(huán)衛(wèi)等)實(shí)際上是典型的運(yùn)營性項(xiàng)目，其績效標(biāo)準(zhǔn)約束性強(qiáng)，按效付費(fèi)機(jī)制已相當(dāng)成熟;另一類則是C類政府付費(fèi)類項(xiàng)目(基于可用性及運(yùn)維考核付費(fèi)，而非以量計(jì)價(jià)，且基本為純政府付費(fèi))，從工程化向具有約束性的運(yùn)營或“準(zhǔn)經(jīng)營”轉(zhuǎn)變。

“假運(yùn)營”的突出表現(xiàn)在于前述所說的短期工程化。當(dāng)然，“假運(yùn)營”也包括少數(shù)運(yùn)營屬性強(qiáng)的A類、B類PPP項(xiàng)目借用“可用性付費(fèi)+運(yùn)維績效付費(fèi)”轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)營屬性弱化、績效付費(fèi)關(guān)聯(lián)度下降甚至變相固定回報(bào)的情形。需要引起業(yè)界關(guān)注的是，PPP項(xiàng)目中工程施工比重過高，建筑型企業(yè)熱衷施工利潤、地方政府持續(xù)融資沖動的現(xiàn)狀，實(shí)際上離PPP本應(yīng)追求的物有所值有很大差距。

一是包括過去“公建公營”及PPP模式下形成的部分項(xiàng)目，出現(xiàn)閑置現(xiàn)象，無法真正運(yùn)營將導(dǎo)致政府財(cái)政支出浪費(fèi)、政府無謂的債務(wù)負(fù)擔(dān)，物有所值無從談起。

二是PPP項(xiàng)目“兩標(biāo)并一標(biāo)”中工程下浮率問題，筆者認(rèn)為本可在單獨(dú)的施工招標(biāo)中通過更充分的價(jià)格競爭獲得更好的條件，更重要的是業(yè)界對工程造價(jià)里面的規(guī)則還有諸多爭論，通過設(shè)計(jì)變更或者造價(jià)審核的空隙有可能在某些項(xiàng)目上施工利潤隱藏性失控，因此PPP項(xiàng)目中工程下浮率的競標(biāo)并不一定能做到真正的物有所值。

三是“假運(yùn)營”必然導(dǎo)致社會資本重建設(shè)、輕運(yùn)營，實(shí)踐中出現(xiàn)通過補(bǔ)充協(xié)議等方式將運(yùn)營約定交由政府方出資代表或平臺公司實(shí)施的情形，與PPP最初計(jì)劃通過引入專業(yè)的社會資本“專業(yè)的人做專業(yè)的事”、提高運(yùn)營質(zhì)量的目的相違背，因此在公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率上很難做到“物有所值”。

四是從更大的層面而言，PPP的規(guī)范、健康發(fā)展應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)持續(xù)創(chuàng)新、促進(jìn)專業(yè)企業(yè)不斷成長，但“假運(yùn)營”、“輕運(yùn)營”更多是對建筑施工性企業(yè)的利好，對包括各類環(huán)保公司在內(nèi)的具有技術(shù)優(yōu)勢和專業(yè)運(yùn)營能力的社會主體是擠出，“劣幣驅(qū)逐良幣”，對專業(yè)行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展不利，難以實(shí)現(xiàn)PPP提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的目標(biāo)。

此外，實(shí)操中有些C類非以量計(jì)價(jià)的政府付費(fèi)類項(xiàng)目人為捆綁諸如商業(yè)運(yùn)營等內(nèi)容，表面上好像具有運(yùn)營屬性、符合92號文的相關(guān)要求，但因核心內(nèi)容與所捆綁部分的關(guān)聯(lián)度不高、且所捆綁部分績效及付費(fèi)占比極低等原因，最終實(shí)施的效果可能并不樂觀，進(jìn)而背離PPP初衷。

(作者單位：E20研究院)

編輯： 趙凡