一、引言 

2016年10月13日，財(cái)政部攜中央20個(gè)部委局（朋友圈大的很）發(fā)布《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金[2016]91號）。財(cái)金[2016]91號文稱“經(jīng)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和部委推薦及專家評審，現(xiàn)確定北京市首都地區(qū)環(huán)線高速公路（通州—大興段）等516個(gè)項(xiàng)目作為第三批PPP示范項(xiàng)目（詳見附件），計(jì)劃總投資金額11,708億元。”是事實(shí)。筆者關(guān)注的重點(diǎn)倒還不是所謂PPP示范項(xiàng)目本身，因?yàn)榈侥壳爸袊絇PP內(nèi)涵都還沒有弄清楚，都是PPP項(xiàng)目過去可都是BT項(xiàng)目的。516個(gè)PPP示范項(xiàng)目？多了。國辦發(fā)〔2015〕42號文指出十三個(gè)領(lǐng)域可以適用PPP，老話講360行，行行出示范？但是這次財(cái)金[2016]91號通知公布了516個(gè)項(xiàng)目確實(shí)是事實(shí)，516通知。估計(jì)入圍的PPP示范項(xiàng)目洋洋得意，沒有入圍的非PPP項(xiàng)目也不沮喪？真假孫悟空都了得。

財(cái)金[2016]91號文在PPP江湖又掀起巨浪，PPP文件停不下來，所以PPP專家也閑不下來。作為PPP資深愛好者，應(yīng)該“聞P(雞）起舞”您說是吧？

二、財(cái)金[2016]91號“五”之內(nèi)容 

筆者關(guān)注的重點(diǎn)在于財(cái)金[2016]91號“五”的內(nèi)容。

“五、PPP項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。在實(shí)施建設(shè)用地供應(yīng)時(shí)，不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地，應(yīng)當(dāng)依據(jù)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各宗地范圍、用途和規(guī)劃建設(shè)條件，分別確定各宗地的供應(yīng)方式：  

（一）符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥方式供應(yīng)； 

（二）不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場用地可以作價(jià)出資方式供應(yīng)外，其余土地均應(yīng)以出讓或租賃方式供應(yīng)，及時(shí)足額收取土地有償使用收入； 

（三）依法需要以招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)土地使用權(quán)的宗地或地塊，在市、縣國土資源主管部門編制供地方案、簽訂宗地出讓（出租）合同、開展用地供后監(jiān)管的前提下，可將通過競爭方式確定項(xiàng)目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施。  

PPP項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本，除通過規(guī)范的土地市場取得合法土地權(quán)益外，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資；PPP項(xiàng)目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。 ” 

三、財(cái)金[2016]91號“五”之解讀 

1、筆者要提醒各位的是，你們有無感覺通知中“五、”的內(nèi)容出現(xiàn)在財(cái)金[2016]91號文中同通知風(fēng)格是相當(dāng)?shù)牟淮? 

2、回顧。2015年5月22日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]42號文），全文共六條二十五款，是繼《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》專章論述政府和社會(huì)資本合作模式（PPP模式）以來，國內(nèi)首次從國務(wù)院層面（以轉(zhuǎn)發(fā)部委行文件的形式），為PPP模式鼓與呼。筆者在“《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》解讀”一文中就表示“土地在PPP項(xiàng)目中的作用十分重要。目前視乎國土資源部沒有發(fā)聲十分低調(diào)，因?yàn)榇蟮乇旧砭褪呛裰氐模驗(yàn)橥恋毓识驼{(diào)。國土資源部目前沒有發(fā)聲不表明將來國土資源部不發(fā)聲。這也是筆者堅(jiān)信，PPP文獻(xiàn)還會(huì)有的原因之一。但是國土資源部是主動(dòng)發(fā)聲還是被動(dòng)發(fā)聲？發(fā)聲的方式如何？筆者猜猜猜。” 

筆者實(shí)在沒有想到國土資源部攜財(cái)政部等中央20個(gè)部委局以如此隆重又低調(diào)的方式發(fā)聲。不要為20個(gè)部委局迷惑了，財(cái)金[2016]91號本通知其實(shí)就是兩個(gè)部：財(cái)政部和國土資源部。財(cái)政部為國土資源部打了一次醬油，其他部委局也是為土地資源部背書的。您覺得如何？ 

3、“在實(shí)施建設(shè)用地供應(yīng)時(shí)，不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地”表明所謂片區(qū)PPP項(xiàng)目目前有麻煩了？現(xiàn)在言必稱PPP，片區(qū)開發(fā)如何適用PPP模式是很多人關(guān)心的問題。這輪PPP熱潮中，筆者一直比較關(guān)注土地法律問題，國辦發(fā)〔2015〕42號文在論述“多種方式保障項(xiàng)目用地”視乎是在現(xiàn)有的土地法律框架內(nèi)，對所謂“經(jīng)營性土地可以不走招拍掛”沒有松動(dòng)，故有人評價(jià)國辦發(fā)〔2015〕42號文在土地資源配置方面沒有進(jìn)一步的政策突破。財(cái)金[2016]91號在土地問題上更是強(qiáng)調(diào)了土地的一貫法律規(guī)定。筆者在研讀《我們的財(cái)務(wù)模型是核心機(jī)密——獨(dú)家對話中信地產(chǎn)副總裁林竹》一文后寫了《再聊中信汕頭濠江濱海新城PPP模式》一文（未公開發(fā)），對林竹表示“最后有個(gè)奇怪的現(xiàn)象，我們是最早做PPP項(xiàng)目的，最后我們并沒有入庫”也是相當(dāng)?shù)牟焕斫狻，F(xiàn)在似乎理解了，土地資源部不認(rèn)同片區(qū)“打包或成片供應(yīng)土地”。 

4、“PPP項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本，除通過規(guī)范的土地市場取得合法土地權(quán)益外，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資；PPP項(xiàng)目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。”明確宣布土地一級開發(fā)不適用PPP模式。“土地一級開發(fā)走不進(jìn)PPP時(shí)代，原因在于土地一級開發(fā)充其量是短期的且回購式的BT已經(jīng)被叫停。如果土地一級開發(fā)要想同項(xiàng)目捆綁一起走入PPP時(shí)代（所謂片區(qū)開發(fā)），代價(jià)是以違憲違法為代價(jià)。” 

四、結(jié)論

財(cái)金[2016]91號發(fā)布固然是通報(bào)評審結(jié)果，但是國土資源部在財(cái)金[2016]91號文中強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目用地必須依法合規(guī)。筆者的結(jié)論片區(qū)項(xiàng)目有麻煩了及土地一級開發(fā)項(xiàng)目不適用PPP模式。

參考資料

《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金[2016]91號)

作 者 簡 介 

李繼忠：北京盈科（武漢）律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)律師，工程師，國家二級心理咨詢師。具有企業(yè)法律顧問資格、獨(dú)立董事資格。湖北律師協(xié)會(huì)建筑與房地產(chǎn)法律專業(yè)委員會(huì)委員，盈科律所PPP法律研究中心委員。熟悉FIDIC合同及國際流行的PPP/PFI/PF2標(biāo)準(zhǔn)合同。聯(lián)系方式：13072744063

李菡君：律師助理

編輯：葉馨