為什么說這樣的分類對水務改革是有害的?從二十年來形成的共識看，公益性就是企業和服務只有成本，不需要利潤，政府財政全額支付或財政兜底，堅持普遍服務，無條件遵循政府指令，沒有任何經營風險;經營性就是企業和服務可以有利潤，但往往是微利，同樣必須做到普遍服務，主要通過用戶付費，自己承擔經營風險，政府不兜底。在這兩種類型中，將水務定義為公益性的負面影響更大。因為這樣一來，企業就容易弱化效率、把運營成本放大，同時以公共利益名義，大幅增加資本性投入。時間一長，便失去了進步的動力——反正成本和風險都由政府承擔，改革更是無從談起。這樣的分類還有一個問題就是樹立了雙重標準，當企業被要求承擔任務時便會被冠之以“公益性單位”，當企業面臨虧損要求調價時，又被告知以是“經營性單位”，自己想辦法解決。試想一下，這樣的水務企業怎么可能有發展的動力，更遑論改革了。

所以，正如社會主義也可以建立市場經濟的著名論斷一樣，水務企業也不應該有這樣和那樣的分類。既然是企業，無論做什么，總歸要按照企業的規則來運作，總要控制成本，控制風險，總要獲取利潤，這就是水務行業的基本定位。水務的“公益性”還是“經營性”的爭論可以休矣!

2、 國有壟斷

由于我國在基礎設施相關經濟學上研究的薄弱，造成對水務等公用事業的根本問題認識不清，最典型的就是對此類網絡型公用事業“壟斷”地位的判斷。普遍的認識是，壟斷都是不好的，壟斷帶來低效率，企業往往會攫取高額利潤，這樣的認識在普遍認識意義上是正確的。但是在公用事業領域，由于技術條件制約，往往就需要壟斷，甚至是區域壟斷，這樣才能達到規模效益，使綜合單位成本降低。如果秉承“自由競爭”的理念，將一個區域市場分割為多個企業經營或競爭，雖然個別的企業效率會提高，但整體而言全社會付出的成本更大。天津的水務市場就是一個案例，一個水廠一個公司，造成天津水價全國排名最高。

所以，壟斷是傳統水務行業的一個基本特征，也是基本現實。我們所要做的就是如何通過擠牙膏等方式消除水務企業依靠壟斷地位而形成高額壟斷利潤，降低成本，提高效率，至少達到平均水平。

另一個特征與現實就是“國有”。我國地方供水行業在改革開放以前就已經形成較為完整的體系，幾乎百分之一百由國營企業經營。二十年間，供水行業主要完成了國營向國有轉制，所以，供水行業的民營資本涉足的程度并不高。由于政府長期重視，基礎設施骨架已形成。所不足的是排水和污水處理。包括上海、北京等特大城市在內，直到改革開放以后，排水行業才由事業單位轉為企業。不少三、四縣城市至今還是保留著事業單位的體制，完整的排水設施更加不足。這就為民營資本進入污水處理領域帶來了廣闊的空間，而排水管網還是國有企業來投資建設與運營。雖然國有公用事業企業往往會被人誤解為“低效率”，但是確實能夠做到保障城市運營安全，關鍵時刻能夠不惜一切代價，在價格和付費不到位的情況下也能隱而不發，先把任務完成再說。這一點，是民營企業無法做得到的，這也是為什么地方政府依然傾向于使用當地國有企業的原因。所以，水務改革的制度設計，也必須面對國有企業這一基本現實，民營企業總體準備不足。

3、價格與成本

價格與成本是水務改革的核心問題。這方面的認識也是長期處于混沌狀態。首先價格里包含哪幾樣東西，價格里要不要有利潤?如果包含有利潤，什么水平的利潤率合適?如果將水務行業定義為公益性，那么根本就不考慮利潤，這樣的結果是企業就會躺在政府身上，或是把利潤藏在成本中，政府更加難辦。接下來就是成本，過去十年間，不少地方雖然都建立了成本規制制度，但與其是成本規制還不如說是成本科目，根本沒有確立進入規制的成本邊界，成本到底如何歸集和計量，成本的水平如何確認，都不清楚。更為重要的是，規制的成本與價格是什么關系，價格里是否包括含規制成本，都不清楚。

除此之外，如何定價更是難上加難的任務。首先，我們的定價是滯后于成本的，各地經常的做法是先有成本發生，然后經過數年，再進入新的價格中。即使進入，成本也使打折的。企業不得不負債經營，無端承擔了巨額利息。也就是說，用戶支付的水費中，相當一部分是為銀行打工了。如果數年后能夠調價，企業還有喘息的機會，但是會逡巡于可能的公眾壓力，讓調價很難被實施。水務的定調價機制就像一根橡皮筋，隨心所欲，這樣一來，企業的成本越滾越高，企業維持發展的動力和活力也相應逐步喪失。按照這樣的定調價機制，企業根本無法降低成本，長期不調價，每次調價都比上一輪大幅增長(如50%以上)，老百姓也心懷不滿，這是其一。企業的成本越來越高，這樣調價的成本也是處于長期直線上漲的狀態，這是其二。雖然價格在調價之后會大幅上漲，但是企業還會處于虧損狀態，即使有盈利，好景也不長，這是其三。

4、效率與普遍服務

國外雖然不講公益性和經營性，但是對于供排水是要求做到普遍服務的。英國的《水法》有規定，只要用戶提出來，不管他的位置有多遠，相關的水務企業必須把管子接到他的駐地，費用怎么付另外商議。這就是普遍服務，做到全覆蓋。所以，保障服務供給，就是這類水務企業義不容辭的責任。用效率的顯微鏡來考察這些企業可能有失公允。這些企業與PPP終端污水企業的邊界條件是有很大差異的。保障和效率是兩個不同的維度，無法用來比較。就我國城市發展現狀而言，保障比效率往往更加重要。

5、監管與競爭

上述并不是說，為了保障就不要效率，這肯定也經不起老百姓的檢驗。正如前面的分析，國有壟斷水務企業的效率并不是通過準入競爭來實現的，因為它已經在那里，而是要通過不斷地擠牙膏式、撇油沫式、擰毛巾式把企業的成本降低、效率提高。從而避免當前PPP項目中一些把大量精力花在謀求低價競爭，高價索賠和退出的怪象上。做到這一點，就需要政府建立監管，特別是經濟監管體系。長期以來，我們一直把監管掛在嘴上，但是并不真正理解什么叫監管。實際上，監管是一門高難度的專業技術工作，并不僅僅是監督與管理，還要調節與激勵。監管部門的主要職責是通過監督水務企業的經濟行為和投資管理的決策，考察水務企業的各類成本水平，平衡效率和質量數量之間的關系。監管的工作成果也是水務定價的依據。所以，水務改革，離不開建立專業高效的監管部門。無論什么性質的水務企業，都需要監管。如果沒有監管，水務企業的長期成本就會飛到天上去。

編輯：趙凡