1.2.2 資金供給

如果把管理體系與技術(shù)保障比作為海綿城市建設(shè)的“架構(gòu)”與“引擎”，那么資金保障則是項目能夠持續(xù)運行的“燃料”，缺乏必要的資金支持，項目將無法運轉(zhuǎn)。巨大的資金需求是海綿城市建設(shè)的特點之一，資金缺口難以填補也是制約海綿城市項目落地的主要瓶頸。同時也應(yīng)看到海綿城市建設(shè)存在著巨大的投資空間，PPP模式作為一種以“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式，通過撬動社會資金，將成為海綿城市建設(shè)投融資的重要渠道。過往的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，地方政府的融資行為是一種債券融資，PPP模式則將原本基于政府信用的債券模式，調(diào)整為基于項目收益的收益權(quán)模式，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。這在大大提高融資成功率的同時能節(jié)省政府的支出，還可以將項目的一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會企業(yè)，從而在一定程度上減輕政府的風(fēng)險。同時，政府可以通過出資，吸引有關(guān)地方企業(yè)、金融、投資機構(gòu)等社會資本，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，形成支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造的項目專項資金。

1.2.3 機制保障

從某種意義上來說，PPP模式參與海綿城市建設(shè)，不僅能夠提供資金與技術(shù)支持，在制度安排上和機制保障上也有助于實現(xiàn)海綿建設(shè)的可持續(xù)和長效運行。其機制的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，從合約特性來看，PPP模式強調(diào)項目建設(shè)與運營的捆綁性，它改變了傳統(tǒng)型合約下將項目建設(shè)與運營分別授予不同的主體，而是將其交于PPP聯(lián)合體統(tǒng)一負責(zé)。通過PPP合約下多任務(wù)統(tǒng)一授權(quán)，能夠使責(zé)任整合的特性與項目本身外部性相統(tǒng)一，實現(xiàn)各階段總體效率的最大化。同時，責(zé)任整合的情況下有利于降低激勵成本。第二，從規(guī)制設(shè)計來看，合理的規(guī)制是保障項目運行及提升效率的關(guān)鍵。針對海綿城市此類外部性較強的項目，借助收益率規(guī)制可以保證社會資本方取得正當(dāng)收益，通過價格上限規(guī)制能夠產(chǎn)生激勵效益同時避免收益過高而使公眾利益受損。PPP項目監(jiān)管機制也更具優(yōu)勢，更適宜復(fù)雜的海綿城市建設(shè)項目。PPP更注重于質(zhì)量監(jiān)管且通常在事前通過合約制定適當(dāng)?shù)馁|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這種監(jiān)管是全面的、持續(xù)的，改變傳統(tǒng)碎片化分散管理，覆蓋從準(zhǔn)入到運營各個環(huán)節(jié)。此外，由于PPP強調(diào)項目參與各方的平等主體地位，在此基礎(chǔ)上建立由多方參與且具有獨立性的規(guī)制機構(gòu)，有利于合作雙方協(xié)調(diào)事后沖突，并能夠與合約形成互補，提升海綿城市項目實施效率。

2 海綿城市建設(shè)中政府與社會資本合作需重點協(xié)調(diào)的關(guān)系

海綿城市PPP項目中，政府與社會資本簽訂的PPP項目合同是整個PPP合作體系的核心，也是其他相關(guān)合同產(chǎn)生的基礎(chǔ)。同時，政府與社會資本對項目具有實際控制權(quán)，兩者各自的決策活動及相互協(xié)作關(guān)系直接影響項目的成功率，相比其他參與主體，其地位與作用具有不可替代性。為保障海綿城市PPP項目的順利實施，政府與社會資本應(yīng)當(dāng)妥善處理好雙方在以下方面的矛盾關(guān)系(圖2)。

圖2 海綿城市建設(shè)中政府與社會資本合作應(yīng)重點協(xié)調(diào)的關(guān)系

2.1 道德風(fēng)險與信息掌控

海綿城市所涉及的主體復(fù)雜程度高，相關(guān)主體對信息的掌握并不完全相同，在交易與合作的過程中某些參與方相對于其他參與方擁有更多的信息，由此將會產(chǎn)生信息不對稱的問題，在公私雙方合同簽訂前后容易引發(fā)“逆向選擇”與道德風(fēng)險。

PPP項目操作流程按照財政部的劃分主要包括項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交五個階段，每個階段都涉及包括政府各主管部門、項目投資方、建設(shè)運營方、使用者等在內(nèi)至少兩個或以上主體。信息不對稱下，各相關(guān)主體之間的信任與合作將會受到嚴(yán)重影響，合同簽訂的成功率以及建設(shè)運營的效率將會大打折扣。如在項目準(zhǔn)備和招投標(biāo)階段，政府掌握大量公共項目信息資料，對項目意圖明確，私人部門信息掌控方面相對處于劣勢。海綿城市相對于其他基礎(chǔ)設(shè)施而言，可經(jīng)營性比較差，部分項目回報有限，地方政府可能存在夸大項目的回報率并隱瞞相關(guān)不利信息吸引社會資本的介入，造成社會資本的損失。在項目融資與建設(shè)階段，政府同樣占據(jù)信息優(yōu)勢，則可能會產(chǎn)生拖欠支付、單方調(diào)整協(xié)議等違約現(xiàn)象，導(dǎo)致道德風(fēng)險的產(chǎn)生。而在運營與移交階段，社會資本方對項目建設(shè)的具體情況更為了解，政府在信息掌控方面處于劣勢，社會資本方可能謊報項目盈利水平并在政府對相關(guān)項目的驗收標(biāo)準(zhǔn)不了解的情況下，將有問題的項目直接移交于政府。因此，在信息不對稱的情況下，各參與主體基于各自的信息優(yōu)勢，為實現(xiàn)自身利益產(chǎn)生了項目合作的逆向選擇和道德風(fēng)險問題，從而導(dǎo)致PPP項目合作失敗風(fēng)險擴大化。

2.2 平等原則與不等地位

當(dāng)前政府職能改革尚未完全到位，政府職能越位、錯位的現(xiàn)象依然存在。在PPP模式中，盡管名義上政府部門與社會資本方在平等的原則下開展合作關(guān)系，在法律上處于同等地位，但在實際操作過程中地方政府表現(xiàn)的更為強勢，特別是部分政府官員過于強調(diào)企業(yè)的社會責(zé)任與義務(wù)，而忽視企業(yè)盈利的重要性，違背了社會發(fā)展的市場規(guī)律，這對于海綿城市這類公益性強、外部效應(yīng)明顯的項目來說將更難以吸引社會資本。雙方實際地位的不平等也加劇了地方政府的信用風(fēng)險。在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報率和收費標(biāo)準(zhǔn)，過長的特許經(jīng)營期，以及其他不切實際的承諾使社會資本承擔(dān)更多風(fēng)險，利用其強勢地位不履行或打折履行合同義務(wù)，直接損害社會資本方的利益。

此外，公眾作為與項目有直接利益相關(guān)的主體，其地位以及利益訴求往往被忽視，在PPP項目的簽訂、建設(shè)、運營等各個階段中經(jīng)常處于缺位狀態(tài)。政府如果單純的追求政績與自身的利益，通過與社會資本合作設(shè)定不合理的服務(wù)價格，公眾則會處于相對弱勢的地位，其利益將會受損。地方政府、社會資本與公眾三方不對等的地位與天然的訴求矛盾，是制約PPP模式推廣應(yīng)用的一大障礙。

編輯：王媛媛